II SA/Łd 263/19

Dnia 17 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2019 roku sprawy ze skargi T. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. ał Decyzją z [...] Prezydent Miasta Z. orzekł o wygaśnięciu decyzji nr [...] z [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą przewidzianej dla realizacji w Z. przy ul. A nr 26 (działka nr 99/25) wydanej dla K.W. i przeniesionej decyzją z [...]. na rzecz T.T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że 26 stycznia 2017 r. K.W. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą przewidzianej do realizacji na działce położonej w Z. przy ul. A nr 26 (dz. nr ewid. 99/25). Postępowanie w powyższej sprawie postanowieniem z dnia [...] zostało zawieszone na okres 9 miesięcy tj. do [...]. W wyniku zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z [...]. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dalszym toku postępowania, postępowanie w powyższej sprawie postanowieniem z [...] zostało ponownie zawieszone na okres 9 miesięcy tj. do [...] z uwagi na podjętą przez Radę Miasta Z. Uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonego w rejonie ulicy A. W okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu w związku z powyższym Prezydent Miasta Z. postanowieniem z [...] podjął zawieszone postępowanie i wydał decyzję z [...] ustalającą warunki zabudowy. W dniu [...] Prezydent Miasta Z. wydał decyzję o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy na rzecz T.T., który przyjął wszystkie warunki w niej zawarte. Uchwałą nr [...] z [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...][...], Rada Miasta Z. przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy A. Teren działki objętej decyzją o warunkach zabudowy [...] z [...] w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w granicach jednostki planistycznej o oznaczeniu 1 IR i przeznaczeniu: tereny rolnicze na której obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych z wyłączeniem: budowli rolniczych, budynków gospodarczych towarzyszących istniejącej zabudowie mieszkaniowej, inwestycji z zakresu łączności publicznej i sieci infrastruktury technicznej o ile ich lokalizacja nie będzie naruszała przepisów odrębnych. Przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje sytuację, gdy ustalenia uchwalonego planu miejscowego są inne niż określone wcześniej w decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że w sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwości zagospodarowania danego terenu organ obowiązany będzie uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Unormowanie art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest bowiem, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 59 omawianej ustawy dopiero w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego mają zatem pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Pominąć nie można również i tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego mającym charakter źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go uchwalił. Z tego względu kolizja pomiędzy planem miejscowym, a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana na korzyść tego pierwszego aktu, a służy temu właśnie instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ratio legis powyższej regulacji sprowadza się do niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym. Przepis art. 65 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do trybu wygaśnięcia decyzji określonego w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowi on, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Tym samym wskazać należy, iż odrębność regulacji materialnoprawnej nie zamyka odesłania do regulacji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż w tym artykule mamy odesłanie do przepisu nakazującego stwierdzenie wygaszenie decyzji. Natomiast bezprzedmiotowość decyzji o jakiej mowa w powołanej wyżej normie rozumiana jest jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z tego powodu, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygnięcie dotyczyło, czy też przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji. Nie ulega też wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany zbadać, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie (tak: NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 659/08). W przedmiotowej sprawie w opinii organu zachodzi sytuacja, gdyż ustalenia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy są całkowicie sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu. Zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niemożliwym jest realizacja nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na przedmiotowym terenie. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję T.T. wniósł o jej uchylenie w całości. Skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowego postanowienia; art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, do czego zobowiązany był na podstawie art. 77 § 1 kpa i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności; art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych; art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji. Skarżący podnosi, że wygaszana decyzja została wydana po podjęciu postępowania została wydana po podjęciu postępowania, które było zawieszone na mocy decyzji organu. Zawieszenie było orzeczone z uwagi na przystąpienie do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ostatecznej treści skarżący nie mógł przewidzieć. Gdyby zatem w odpowiednim momencie została wydana decyzja w przedmiocie wydania warunków zabudowy, to następnym krokiem byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę wraz z rozpoczęciem inwestycji. Niestety z uwagi na niezawinione przez stronę okoliczności, zawieszenie postępowania przez organ wydający decyzję, nie tylko strona nie mogła wykonywać swojego prawa, ale zostało jej to uniemożliwione. Należy wskazać, że wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Wynikający z aktów administracyjnych stan prawny nieruchomości, w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania terenu, powinien być spójny, w tym znaczeniu, że kolejne decyzje (np. decyzje o warunkach zabudowy) winny uwzględniać stan prawny określony wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści art. 16 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy skarżący nie miał możliwości uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie pozwolenia na budowę było zawieszone. Zostało ono co prawda podjęte i skutkowało wydaniem decyzji o określeniu warunków zabudowy, lecz zostało to uczynione w przeddzień wydania Uchwały Rady Miasta Z. z dnia [...] (ogłoszoną w dniu [...] ), mocą której został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nie miał żadnej możliwości na podjęcie dalszych działań mających na celu realizację inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą. Istotny jest również fakt, że w przypadku sąsiadujących działek zostały wydane pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów postępowania poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, czy niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wbrew zarzutom skargi zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, a istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne nie były sporne i nie wymagały przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. W szczególności nie jest kwestionowane, że Prezydent Miasta Z. na wniosek K.W. wydał [...] decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr 99/25 przy ul. A w Z. Postępowanie w tej sprawie było dwukrotnie zawieszane. Na mocy decyzji Prezydenta Miasta Z. z [...] decyzja o warunkach zabudowy wraz z ze wszystkimi warunkami w niej zawartymi została przeniesiona na T.T. . Uchwałą nr [...] z [...] Rada Miasta Z. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla terenu zwartych obszarów rolnych, położonych w rejonie ulicy A. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...][...]. Działka nr 99/25 znajduje się na terenie objętym planem, jest oznaczona symbolem 11R i zgodnie z planem na jej terenie obowiązuje zakaz budowy obiektów budowlanych z wyłączeniem budowli rolniczych, budynków gospodarczych towarzyszących istniejącej zabudowie mieszkaniowej oraz inwestycji z zakresu łączności publicznej i sieci infrastruktury technicznej (z zastrzeżeniami). Nie jest też sporne, że do chwili wejścia w życie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945). Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Postanowienie o zawieszeniu postępowania miało oparcie w treści obowiązujących przepisów prawa i brak jest podstaw do przyjęcia, że skorzystanie przez organ z możliwości wynikających z obowiązujących przepisów narusza przepisy postępowania. Organ, który wydal decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Warunki wymienione w powołanym przepisie zostały spełnione. W sytuacji, gdy ustalenia planu w sposób odmienny od wydanej wcześniej decyzji określają sposób i możliwość zagospodarowania danego terenu organ obowiązany jest uwzględnić ustalenia wynikające z planu miejscowego, a nie z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1393/15). Wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego jest zabiegiem porządkującym i ma charakter czysto formalny. Nie jest też zrozumiały zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych. Skarżący zresztą nie precyzuje w stosunku do jakich nieruchomości w identycznych stanach faktycznych i prawnych zostały wydane decyzje o odmiennej treści. Okoliczność, że w przypadku sąsiadujących działek zostały wydane pozwolenia na budowę nie oznacza, że w rozpoznawanej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w sytuacji wypełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił też zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji. Z powyższych względów, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku. IB