II SA/Łd 264/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skarg A Sp. z o.o. z siedzibą w R. i P. N. na uchwałę Rady Gminy Wielgomłyny z dnia 4 września 2014 r. nr XL/55/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi. LS A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. oraz P. N. zaskarżyli do sądu administracyjnego uchwałę Radę Gminy W. z dnia 4 września 2014 roku, nr XL/55/2014, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębie geodezyjnym S. Skarga A Sp. z o.o. w R. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 264/15, natomiast skarga P. N. pod sygn. akt II SA/Łd 421/15. Zaskarżonej uchwale oboje skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie, kiedy zastosowanie mieć powinny oraz przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") poprzez jego błędną wykładnię. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów procedury przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały, tj. art. 17 pkt 9 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 roku, poz. 199, dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 8 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 roku, poz. 782 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez jego niezastosowanie, a także przepisu art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postepowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu własnej skargi A Sp. z o.o. w R. podniosła, że decyzją Wójta W. z dnia [...] lutego 2013 roku, zostały dla niej ustalone środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 2.000 kW wraz z niezbędną infrastrukturą, przewidzianą do realizacji na działce nr ewid. 96, obręb S., gmina W. Wspomniana działka gruntu znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym na mocy zaskarżonej uchwały, tj. w obrębie geodezyjnym S. Zapis postanowienia § 10 pkt 2 planu wprowadza zakaz na obszarze objętym planem lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Zakaz ten zatem obowiązuje również na działce gruntu, dla której wydano decyzję o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację elektrowni wiatrowych. Natomiast zgodnie z treścią przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1235 ze zm.), na podstawie wspomnianej decyzji środowiskowej, skarżąca Spółka była uprawniona do ubiegania się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia oraz o uzyskanie pozwolenia na budowę. Opisana wyżej uchwała uniemożliwiła skorzystanie z tego uprawnienia. Z kolei P. N. stwierdził, że jego interes prawny, jaki został naruszony podjęciem zaskarżonej uchwały wynika z faktu, iż przysługuje mu własność działki 96, która to nieruchomość jest objęta ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności oboje skarżący wskazali na okoliczności świadczące o zachowaniu przez nich procedury dotyczącej zaskarżenia aktu prawa miejscowego do sądu administracyjnego, a następnie zgodnie podnieśli, że zapis § 10 pkt 2 zaskarżonego planu stanowi ograniczenie swobody działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie zakazu podejmowania działalności określonego rodzaju na danym obszarze, w tym wypadku prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. Powołując się na art. 94 Konstytucji RP skarżący stwierdzili, że podstawę dla uchwalenia aktu prawa miejscowego stanowi ustawa, przy czym przy ustalaniu granic upoważnienia ustawowego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej lub celowościowej. Takim przepisem pozwalającym na uchwalanie aktów prawa miejscowego jest przepis art. art. 41 ust. 1 u.s.g.. Jednak przepis ten zezwala na stanowienie aktów prawa miejscowego jedynie w granicach wyznaczonych przepisami Konstytucji RP. Przytaczając treść art. 20 i art. 22 Konstytucji RP skarżący zaznaczyli, że wypełniając delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy winna uwzględniać powołane zasady konstytucyjne i stanowić prawo miejscowe w takim brzmieniu, aby nie dopuszczać się ich naruszenia. Uchwalenie przepisów, które zakazują podejmowania określonej działalności gospodarczej, poprzez wprowadzenie zakazu lokowania urządzeń służących do ich wykonywania – zasady te narusza. Jak bowiem wynika z powołanego art. 22 Konstytucji RP, ograniczenia swobody działalności gospodarczej mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej, a ich wprowadzenie nawet dla ustawodawcy nie jest całkowicie dowolne, lecz jest dopuszczalne jedynie ze względu na ważny interes publiczny. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej, która dopuszczałaby uchwalenie takich ograniczeń. Bez wątpienia takim przepisem nie jest przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który wprowadza możliwość wyznaczenia stref gdzie wyłącznie mogą być lokalizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 kW, a także ich stref ochronnych. Należy jednak zauważyć, że przepis ten stanowiący wyjątek od konstytucyjnej zasady swobody podejmowania działalności gospodarczej powinien być interpretowany bardzo ściśle. Dlatego jeśli wprowadzono zakaz lokowania urządzeń wytwarzających energię odnawialną na terenie gminy poza miejscami wyznaczonymi, to po pierwsze musi istnieć zapis studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który wyznacza miejsca lokowania urządzeń wytwarzających energię odnawialną, a po drugie takie ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie urządzeń o mocy powyżej 100 kW. Tymczasem przepisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. przyjęte uchwałą Rady Gminy W. z 2001 roku, nr XXV/65/06, zmienioną uchwałą z dnia 18 maja 2006 roku, w ogóle nie przewidują wyznaczenia miejsc lokowania urządzeń wytwarzających energię odnawialną. Nie ma przy tym znaczenia, iż sama uchwała o przyjęciu ww. studium została podjęta na 9 lat przed wejściem w życie przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a uchwała zmieniająca ww. studium 4 lata wcześniej. Ponadto ten przepis zezwala na ograniczenie możliwości prowadzenia takiej działalności na pewnych obszarach, a nie wprowadzenia w ogóle takiego zakazu. Poza tym takie ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie urządzeń o mocy powyżej 100 kW, niedopuszczalne jest zatem wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przy użyciu wszelkich urządzeń do produkcji energii odnawialnej bez względu na moc. Nawet jeśli za taki przepis, rangi ustawowej zezwalający na ograniczenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji energii z urządzeń wytwarzających energię odnawialną, uznano by przepisy u.p.z.p. wprowadzające władztwo planistyczne gminy, to przecież brak jest interesu publicznego i to ważnego, w ustaleniu ograniczeń co do możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w postaci wytwarzania energii pochodzącej z odnawialnych źródeł energii. Stanowisko, iż zapisy aktów prawa miejscowego (w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) nie mogą naruszać zasady swobody działalności gospodarczej, zostało przyjęte w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący podnieśli również, że Wójt Gminy W. wydał w dniu 27 czerwca 2014 roku obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu. Do obwieszczania o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 17 pkt 9 w zw. z przepisem art. 17 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ogłoszenie o wyłożeniu planu winno być dokonane w prasie miejscowej, przez obwieszczenie, w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Ponadto na podstawie przepisu art. 8 ust. 3 u.d.i.p., upoważnione podmioty mają obowiązek udostępniać w Biuletynie Informacji Publicznej informacje publiczne, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a) i d tiret drugie lit. c) i d) i pkt 5 u.d.i.p. Niewątpliwie w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p. nałożono na organy władzy publicznej obowiązek udostępniania informacji publicznej o projektowanych aktach normatywnych, do których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego się zalicza. Publikację w Biuletynie, nawet gdyby ten obowiązek nie istniał, należy uznać za próbę wykonania przepisów art. 17 pkt 9 w zw. z pkt 1 u.p.z.p., jako ogłoszenie o wyłożeniu planu w sposób zwyczajowo przyjęty w każdej miejscowości w Polsce, skoro wymagają tego przepisy prawa. Tymczasem publikacja obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu z dnia 27 czerwca 2014 roku do publicznego wglądu jako informacji publicznej – dokonana została z rażącym naruszeniem prawa, to jest przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz 8 ust. 2 i 3 u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostąpienie do informacji publicznej nakłada obowiązek publikacji projektów aktów normatywnych, do których należy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego. Przepisy art. 8 ust. 2 i 3 u.d.i.p. nakładają na ograny wymienione w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1, tj. organy władzy publicznej, do których zalicza się Wójta Gminy W., publikacji informacji wskazanych w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Wójt Gminy W. nie wykonał tego obowiązku, a jedynie ograniczył się wyłącznie do poinformowania, że projekt planu jest dostępny w urzędzie Gminy, nie ogłaszając projektu planu. Skarżący dodali, że Wójt Gminy W., ani nie opublikował projektu planu przed podjęciem przez Radę Gminy W. o uchwaleniu planu w dniu 4 września 2014 roku, a samą uchwałę opublikował w BIP, dopiero 18 września 2014 roku po jej podjęciu. Okoliczności te należy uznać za fakty powszechnie znane w rozumieniu przepisu art. 106 § 2 p.p.s.a. – jest to treść opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronach utrzymywanych przez Gminę W. W ocenie skarżących, Wójt Gminy W. zaniechał w ogóle publikacji projektów aktów normatywnych i samych aktów oraz informacji o okolicznościach ich podjęcia w 2014 roku, co może sugerować, że procedura planistyczna miała odbyć się w zamierzeniu Wójta w sposób nieprzejrzysty. Powyższe naruszenie stanowi istotne naruszenie prawa w zakresie trybu sporządzania planu miejscowego, w zakresie wykonania obowiązku ogłaszania informacji o treści projektu planu, który to obowiązek został na Wójta nałożony przepisami art. 17 pkt 9 w zw. z pkt 1 u.p.z.p. Kwestia, czy naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego jest istotne, czy nie jest istotne, wymaga oceny skutków tych naruszeń. Skarżący wskazali, że Konstytucja RP statuuje w art. 61 prawo obywatela do uzyskania informacji o działaniach organów władzy publicznej. Wykazane naruszenia prawa stanowią więc jednocześnie naruszenie norm konstytucyjnych w szczególności w zakresie wolności i praw politycznych obywateli. Przedstawione naruszenia prawa pozbawiły adresatów planu miejscowego możliwości skutecznego zapoznania się z informacja publiczną i dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzania procedury planistycznej w tym terminowości dokonanych czynności i podmiotów dokonywujących obwieszczenia i udostępnienia informacji publicznych – projektu planu. Zdaniem skarżących skoro ustawodawca założył ograniczone zaufanie do podmiotów publikujących informacje publiczną i nakazał wykonywanie czynności uniemożliwiających manipulowanie informacjami publicznymi, to konsekwencją niewykonania tych obowiązków winny być daleko idące, z uchyleniem uchwały Rady Gminy W. włącznie. Zdaniem strony skarżącej dyskusja publiczna nad projektem planu nie została zorganizowana w sposób odpowiedni, bowiem projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu od dnia 7 do dnia 28 lipca, a publiczna dyskusja odbyła się w dniu 7 lipca w siedzibie organu o godzinie 9. Z tego – zdaniem strony– wynika, że nie mogła być przeprowadzona rzetelna dyskusja publiczna nad planem, bowiem za takową nie może być uznana dyskusja, w której uczestniczą osoby, które nie miały okazji zapoznać się z treścią projektu planu. Takie działanie stanowi oczywiste naruszenie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. A Sp. z o.o. w R. podniosła dodatkowo, że zgodnie z art. 110 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zatem Wójt Gminy W., będąc związany wydaną przez siebie decyzją środowiskową, winien uwzględnić uprawnienia inwestora, wynikające z tej decyzji w sporządzonym przez niego projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Nieuwzględnienie wskazanej wyżej decyzji środowiskowej oraz postanowienia o uzgodnieniu ww. przedsięwzięcia stanowi wadę skutkującą wadliwością planu. Do powyższego zarzutu przyłączył się P. N. Dodatkowo P.N. wniósł o połączenie sprawy z jego skargi ze sprawą oznaczoną sygnaturą akt II SA/Łd 264/15, wszczętą na skutek skargi złożonej przez A Sp. z o.o. z siedzibą w R. ze względu na fakt, iż skargi dotyczą tej samej uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę A Sp. z o.o. w R. Rada Gminy W. wnosząc o jej oddalenie wskazała, iż ogólnikowe sformułowanie zarzutów merytorycznych nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do nich. Skarżąca powołuje się bowiem m.in. na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, w sytuacji gdy nie wskazuje na czym ta błędna wykładania polega. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu, podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest całkowicie bezzasadny. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy tzw. władztwo planistyczne. Organy planistyczne muszą przy tworzeniu aktów prawa miejscowego wyważyć różne wartości chronionych konstytucyjnie (prawo własności, ochrona środowiska, ochrona przyrody) oraz uwzględniać interes publiczny (dobro wspólne). Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. W ocenie organu w sprawie nie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów, dotyczących władztwa planistycznego. Rada Gminy W. najpierw przystępując do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie uchwalając ten plan, wzięła pod uwagę interes publiczny mieszkańców miejscowości S. Część mieszkańców sołectwa brała udział jako strona w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy do 2.000 kW wraz z niezbędną infrastrukturą. Możliwość w przyszłości wybudowania tej inwestycji, której oddziaływanie obejmowałoby również grunty sąsiednie, spotkało się ze stanowczym sprzeciwem mieszkańców, którzy do Rady Gminy W. skierowali wystąpienie, żądając podjęcia działań zmierzających do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów w przedmiotowym obrębie. Przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy wykonał analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotował materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych. Organ podkreślił, że tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia ich nieważności, co w sprawie nie ma miejsca. Istotnym jest natomiast fakt, że skarżąca na przedmiotowym terenie objętym planem przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie prowadziła, jak również nadal nie prowadzi działalności gospodarczej, pomimo, iż w swych zarzutach powołuje się na art. 22 Konstytucji RP. Uzyskanie przez skarżącą decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach wskazuje jedynie na zamiar podjęcia przez skarżącą w przyszłości działalności gospodarczej na tym terenie. Z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem, w zaskarżeniu uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż taki interes miałby charakter bardzo ogólny i potencjalny. Interes oparty wyłącznie na tej zasadzie dawałby każdej osobie zainteresowanej dopiero w przyszłości skorzystanie z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze dowolnej gminy. Zdaniem organu, zupełnie niezrozumiałym jest powoływanie się przez skarżącą na treść art. 10 ust. 2a u.p.z.p., który daje uprawnienie Radzie Gminy do podjęcia uchwały w przedmiotowym zakresie poprzez wyznaczenie obszarów na których mogą być prowadzone takie inwestycje. W żaden sposób treści powyższego przepisu nie można rozumieć tak, jak wskazuje to w uzasadnieniu skargi skarżąca, iż "przepis ten zezwala na ograniczenie możliwości prowadzenia takiej działalności na pewnych obszarach, a nie wprowadzenia w ogóle takiego zakazu". Organ podniósł także, iż zasady informowania o poszczególnych czynnościach podejmowanych przez organy w ramach procedury planistycznej szczegółowo określa u.p.z.p. Żaden przepis powołanej wyżej ustawy nie wymaga by obwieszczenia o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego były umieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej. W związku z powyższym nie można postawić organowi zarzutu dotyczącego braku obwieszczenia w BIP o wyłożeniu projektu planu. Ponadto przyjmując, iż informacja o obwieszczeniu stanowi informację publiczną, należy wskazać, iż zgodnie z art. 10 u.d.i.p., informacja, która nie została udostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek. Skarżąca nigdy z wnioskiem w tym zakresie nie wystąpiła. Ponadto, zdaniem organu, z treści art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wynika, że organ jest zobowiązany wyłącznie do ogłoszenia obwieszczeniu o wyłożeniu projektu planu do wglądu, nie zaś do zawarcia w obwieszczeniu treści takiego projektu planu. Powyższe rozwiązanie ustawodawcy jest racjonalne z uwagi na zakres materiału oraz konieczność przedstawienia m.in. załączników graficznych projektu planu. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała została opublikowana w BIP już po jej podjęciu tj. w dniu 18 września 2014 roku organ stwierdził, że zasady publikacji w BIP uchwał podjętych przez Radę Gminy, czy też ewentualnie ich projektów, nie pozostają w żadnym związku z procedurą planistyczną określoną w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żaden przepis u.p.z.p. nie wymaga na żadnym etapie, ogłaszania w BIP o podejmowanych czynnościach przy uchwalaniu planu. Tym samym brak w BIP wskazywanych przez skarżącą informacji nie stanowi naruszenia przepisów postępowania mających nie tylko istotny, ale nawet w ogóle jakikolwiek wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały. Ewentualne uwagi strony skarżącej co do sposobu prowadzenia BIP przez organ, nie mogą być rozpatrywane w ramach zaskarżenia uchwały. Ponadto w ocenie organu materiały robocze, które powstają we wstępnej fazie projektowania i sporządzania dokumentu urzędowego, jakim w sprawie jest uchwała i które służą tylko do przygotowania jego treści i ostatecznej wersji, nie posiadają waloru informacji publicznej. Nie służą bowiem one do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego, ponieważ mają jedynie charakter źródłowy do sporządzenia dokumentu urzędowego. Poza tym u.d.i.p. w art. 6 ust. 1 pkt lit. b) wskazuje, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o "projektowaniu aktów normatywnych", a nie o "projektach aktów normatywnych". Oznacza to, że nie chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne zakończyły się. Odnosząc się do zarzutu braku rzetelnego przeprowadzenia dyskusji nad planem organ wyjaśnił, że argument ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p. wymaga, że ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu ma mieć miejsce co najmniej na 7 dni przed dniem wyłożenia i w tym czasie należy przeprowadzić dyskusję publiczną. Przepis wskazuje, że dyskusję należy przeprowadzić w tym terminie, ale nie ogranicza organu w zakresie wyboru dnia dyskusji. Według organu istotnym faktem jest również to, że skarżąca jako zainteresowany podmiot po wyłożeniu projektu planu nie złożyła uwag ani wniosków do projektu planu. Zdaniem Rady Gminy, przedstawione wyjaśnienia jednoznacznie wskazują, iż kontestowana uchwała została podjęta w sposób prawidłowy z zachowaniem procedury planistycznej. Powyższe potwierdza również fakt, iż Wojewoda [...] w zakresie czynności nadzorczych nie zakwestionował prawidłowości podjętej uchwały. Ponadto organ wskazał, że przepis art. 110 K.p.a. nie ma zastosowania przy podejmowaniu aktów prawa miejscowego przez organ stanowiący gminy. Za powyższym stanowiskiem przemawia również fakt, iż dalej idąca dla inwestora niż decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych, decyzja o warunkach zabudowy, czy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wygasają w przypadku, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 65 u.p.z.p.). Rada Gminy dodała, że zarówno w piśmiennictwie, jak i judykaturze prezentowane jest również stanowisko zgodnie z którym podmiot ubiegający się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ponosi pewne ryzyko związane z tym, że jeżeli w przyszłości wejdzie w życie plan zagospodarowania przestrzennego nie uzyska wszystkich wymaganych pozwoleń to np. organy budowlane wydając pozwolenie na budowę będą związane postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, w której pojawią się sprzeczności rozwiązań zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego prymat trzeba będzie przyznać temu ostatniemu, ponieważ jest to powszechnie obowiązujący przepis prawa miejscowego. W odniesieniu do skargi P. N. Rada Gminy podtrzymała swoje stanowisko, wyrażone w odpowiedzi na skargę A Sp. z o.o. w R. dodając, że skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego do zaskarżenia uchwały. Analiza przeznaczenia działek stanowiących własność skarżącego w porównaniu z przeznaczeniem działki zawartym w zaskarżonej uchwale wskazuje bowiem, iż nie uległo ono zmianie. Ponadto skarżący nie może wiązać naruszenia jego interesu prawnego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, której nie był stroną. W związku z tym Rada Gminy wniosła o oddalenie obydwu skarg. W pisma procesowych z dnia 12 czerwca 2015 roku A Sp. z o.o. w R. oraz P. N. oświadczyli, że cofają skargi w ten sposób, że wnoszą o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a w sytuacji gdyby upłynął termin wskazany w przepisie art. 94 ust. 1 u.s.g., wnoszą o orzeczenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie ww. przepisu, wyłącznie w zakresie obszaru objętego planem miejscowym, znajdującego się na terenie działki gruntu nr ewid. 96 w obrębie S, gmina W., tj. działki gruntu objętej decyzją Wójta W. z dnia [...] lutego 2013 roku, skierowaną A Sp. z o.o. w R., ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy 2.000 kW, przewidzianego do realizacji na ww. działce. Jednocześnie podkreślono, iż oświadczenia skarżących nie oznaczają cofnięcia skarg w całości. Odnosząc się do niektórych argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę podniesiono, że A Sp. z o.o., w której P. N. jest jedynym wspólnikiem, podjęła już działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii z odnawialnych źródeł. W ustawie o swobodzie działalności gospodarczej odróżniane jest pojęcie wykonywania i podejmowania działalności gospodarczej. Z pewnością podjęcie kroków zmierzających do przygotowania inwestycji – przygotowania do wykonywania działalności gospodarczej – stanowi już podjęcie działalności gospodarczej. Skarżąca (a tym samym i skarżący) wystąpiła i uzyskała już jedną z decyzji administracyjnych niezbędnych do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii z odnawialnych źródeł na terenie obowiązywania planu. Poniosła przy tym wymierne wydatki jak chociażby związane z przygotowaniem raportu środowiskowego, które na gruncie podatku dochodowego będą stanowić koszt uzyskania przychodu właśnie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania energii z odnawialnych źródeł. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie, iż skarżący ma co najwyżej zamiar podjąć taką działalność, co miałoby dezawuować argumenty naruszenia przepisów Konstytucji RP dotyczących wolności gospodarczej. Przepis art. 10 ust. 2a u.p.z.p. został przywołany w skardze jako przykład przepisu rangi ustawowej, pozwalającego na ograniczenie swobody działalności gospodarczej, a nie jako argument na niezgodność miejscowego planu ze studium. Odnośnie argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę, iż nie zostały naruszone przy uchwalaniu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisy dotyczące dostępu do informacji publicznej, tj. nieopublikowanie projektu wykładanego planu nie naruszało zasad sporządzania planu, podniesiono dwa argumenty. Po pierwsze, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie zgodności z prawem, przez co należy rozumieć całe prawo, a nie tylko przepisy u.p.z.p. Zatem nawet pełna zgodność z przepisami tej ustawy nie zwalnia sądu z przeprowadzenia kontroli zgodności planu z przepisami prawa zawartymi w innych aktach w tym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Po drugie, autor odpowiedzi na skargę podnosi, iż przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.p. nakłada na organy władzy publicznej obowiązek udostępniania informacji publicznej o projektowaniu aktów normatywnych, co miałoby świadczyć, iż chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne nie zakończyły się. Należy zgodzić się ze autorem odpowiedzi na skargę, iż chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne nie zakończyły się. Jednak wykładany do publicznego wglądu projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem normatywnym, nad którym prace legislacyjne zakończyły się. Wszak do takiego projektu planu mieszkańcy mogą wnosić uwagi, które mogą być uwzględnione co może skutkować zmianą projektu planu dokonaną przez Wójta (art. 17 pkt 11, 12 i 13 u.p.z.p.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Takim aktem prawa miejscowego bez wątpienia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż stosownie do treści art. 101 ust 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia (co w sprawie miało miejsce), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Skarżący winni przy tym wykazać, że zaskarżona uchwała narusza sferę ich uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek określonych działań bądź upływu czasu zdezaktualizowały się (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2010 roku, sygn. akt: II OSK 1981/09, wszystkie dostępne orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu następuje zaś wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 roku, sygn. akt: II OSK 205/09). W odniesieniu do skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością A w R. dostrzec wypada, iż nie jest ona właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości, położonej na terenie objętym kontestowanym, zatem planem brak jest tak rozumianego interesu prawnego do kwestionowania uchwały. Powoływanie się przez Spółkę na uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dowodzi co najwyżej posiadania interesu faktycznego, w żaden jednak sposób nie uprawnia do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ponieważ decyzja ta, podobnie jak decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, którego dotyczy projektowana inwestycja. Interesu prawnego Spółka nie może także wywodzić z ograniczenia jej możliwości przyszłego prowadzenia na terenie objętym planem działalności gospodarczej. Podzielić należy bowiem stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2008 roku, sygn. akt: II OSK 133/08, iż skoro Spółka na terenie objętym działaniem zaskarżonego planu nie ma żadnej nieruchomości, zapisy planu nie kształtują w jakimkolwiek stopniu jej sytuacji jako właściciela określonej nieruchomości. Spółka nie wykazała zatem, aby naruszony został jej interes prawny. Zapisy planu miejscowego determinują sposób wykonywania własności i tylko pośrednio wpływają na prowadzenie określonej działalności, dlatego Spółka nie może skutecznie z treści art. 22 Konstytucji RP wywodzić naruszenia swojego interesu prawnego, wiążąc to naruszenie z faktem prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro bowiem zaskarżona uchwała nie wkracza w sferę uprawnień rzeczowych Spółki do określonej nieruchomości objętej planem, to dotyczy naruszenia interesu faktycznego a nie prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Tym samym skarga Spółki podlega oddaleniu z powodu braku interesu prawnego. Niewątpliwie natomiast P. N., legitymując się prawem własności nieruchomości objętej zakresem zaskarżonej uchwały, posiada interes prawny w kwestionowaniu ustaleń w niej przyjętych. Granice zaskarżenia, wyznaczone w cytowanym art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują wszakże, iż Sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego. Jeżeli więc skarżący posiada w sprawie interes prawny, wynikający z przysługiwania mu prawa własności działek nr 96, położonych w miejscowości S., gmina W., to granicami oceny naruszenia tego interesu prawnego jest zakres ustaleń zaskarżonej uchwały, odnoszący się do wskazanych wyżej działek gruntu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2011 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 884/11). "Cofnięcie" zatem przez P. N. skargi poprzez "ograniczenie jej do działek nr 95, 96 i 97", do których nie posiada on żadnego tytułu prawnego, rodzi natomiast wątpliwość co do jego rzeczywistego interesu prawnego w sprawie. Wywodzenie go z decyzji środowiskowej, uzyskanej przez Spółkę, której pozostaje udziałowcem i prezesem jest wadliwe. Jeśli natomiast chodzi o interes prawny przysługujący P. N. w związku z własnością działek nr 95, 96 i 97 wskazać należy, iż kwestionowana regulacja planistyczna, interesu tego nie narusza. Teren, który jest własnością P. N. nie zmienił przeznaczenia w stosunku do jego faktycznego wykorzystywania. Wciąż jest to teren zabudowy zagrodowej. Jeżeli natomiast plan miejscowy nie wprowadza żadnych zmian w zakresie przeznaczenia i wykorzystania terenu, a więc nie kształtuje na nowo sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, to nie wkracza w sferę interesu prawnego właściciela tej nieruchomości, a co za tym idzie – nie może tego interesu naruszać. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 roku, sygn. akt: IV SA/Wa 1623/06). Kwestionowany zapis § 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały, przewidujący zakaz lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii na obszarze objętym planem (obejmującym trzy zaledwie obręby geodezyjne) pozostaje bez wpływu na dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności przez skarżącego w odniesieniu do działek, których pozostaje właścicielem. Niezależnie od tego wskazać należy, że gmina ma obowiązek, a zatem i prawo, na swoim terenie kształtować i prowadzić politykę przestrzenną. Jednym z instrumentów tej działalności jest uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), w których ustala się przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić m.in. przeznaczenie terenów, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne (art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Gmina ma zatem prawo określić sposób zagospodarowania nieruchomości, położonych na terenach objętych planem, w granicach, określonych przepisami prawa. Wprowadzenie generalnego zakazu lokowania urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych na obszarze objętym planem, uchwalonym dla jednego zaledwie obrębu geodezyjnego, na którym zlokalizowane są (i docelowo mają pozostać) tereny rolnicze i tereny lasu, nie wykracza poza kompetencje gminy, wynikające z jej władztwa planistycznego. Regulacja powyższa, wbrew zarzutom skargi, nie stanowi także naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W przekonaniu Sądu, kwestionowane zapisy planu miejscowego nie naruszają zasady swobody działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Na poparcie powyższych zarzutów, skarżący przedstawił argumentację, w istocie związaną nie z ograniczeniami w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej (której de facto nie prowadzi), lecz w zakresie możliwości zagospodarowania posiadanego przez siebie terenu (choć i w tym zakresie wobec "częściowego cofnięcia skargi" nie jest jasne o zagospodarowanie jakich terenów chodzi). W tej materii zaś, uprawnienia właściciela nie są nieograniczone. Jakkolwiek bowiem prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej (art. 64 Konstytucji RP), nie jest nieograniczone. Zgodnie natomiast z treścią cytowanego już art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności. Prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika bowiem nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym, innych niż własność okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony zdrowia. Wykluczenie możliwości lokalizacji urządzeń do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych, uzasadnione strategicznymi celami rozwoju gminy w zakresie polityki ekologicznej, do której należą m.in. przekształcenia przestrzenne i funkcjonalne zmierzające do poprawy warunków sanitarno – zdrowotnych, realizacja nowych zamierzeń inwestycyjnych, zmian i przekształceń obecnego układu przestrzennego z udziałem urządzeń i instalacji technicznych w celu wyeliminowania bądź ograniczenia zagrożeń dla środowiska jak również uwzględnienie w trakcie planowania budowli technicznych różnego przeznaczania aby nie powodowały degradacji środowiska przyrodniczego, nie kontrastowały z otoczeniem, a nawet wzbogacały krajobraz (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kierunki rozwoju w zakresie ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego gminy) oraz uwzględnienie wymogów preferowanego rozwoju wsi w zakresie produkcji rolnej i obsługi produkcji rolnej (Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zapisy projektowanych zmian w studium dotyczące poszczególnych miejscowości, nie przekracza granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Ponownie podkreślić też należy, że kontestowana regulacja planistyczna nie narusza uprawnień właścicielskich P. N., ponieważ nie prowadzi do zmiany obecnego przeznaczenia nieruchomości, których pozostaje właścicielem. Z urzędu skontrolowano również zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W przypadku planu jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (a więc ustalenia) – art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587). W nadesłanych do kontroli sądowej materiałach planistycznych nie dostrzeżono tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad sporządzania planu. Odnosi się to również do trybu jego sporządzania, określonego w art. 14 ust.1 oraz art. 17 i 20 ust.1 u.p.z.p. Wbrew zarzutom skargi, brak udostępnienia dokumentów planistycznych w Biuletynie Informacji Publicznej, nie stanowi wady procedury legislacyjnej. Przepisy u.d.i.p. nie mają bowiem żadnego przełożenia na ocenę prawidłowości trybu uchwalania planu. Procedowanie w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w całości określone przepisami art. 17 u.p.z.p. Ogłoszeń, o których mowa w art. 17 pkt 1 i 9 u.p.z.p. nie można natomiast utożsamiać z publikacją w Biuletynie Informacji Publicznej. Obie ustawy regulują odmienne materie a zakresy ich regulacji nie zachodzą na siebie. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, prawidłowość prowadzenia BIP (w tym również kontrola prawidłowości zamieszczania w Biuletynie konkretnych informacji), nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych. Zgodzić należy się również ze stanowiskiem organu, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nie musi w swej treści zawierać projektowanego aktu. Za wystarczające i spełniające wymogi powyższego przepisu uznać należy wskazanie miejsca wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Zawarta natomiast w uzasadnieniu skargi argumentacja, odnosząca się do art. 10 ust. 2a u.p.z.p. jest natomiast chybiona o tyle, że odnosi się do studium, które w sprawie uchwalone zostało przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 155, poz. 1043), wprowadzającej wspomniany przepis do u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy zmieniającej natomiast, obowiązujące w dacie jej wejścia w życie studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zachowują moc. Na marginesie już zatem wskazać jedynie można, że zastosowanie przepisów art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. w aktualnym brzmieniu raczej nie zaspokajałoby oczekiwań strony skarżącej (biorąc pod uwagę moc elektrowni wiatrowej, określoną w decyzji środowiskowej na 800 kW). Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością A z siedzibą w R. nie posiada interesu prawnego, legitymującego ją do skutecznego zaskarżenia uchwały planistycznej, zaś skarga P. N. okazała się nieuzasadniona, bowiem jego interes prawny nie został zaskarżoną uchwałą naruszony, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skarg, z uwagi na brak podstaw do ich uwzględnienia. k.ż.