II SA/Łd 269/13

Dnia 25 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak –Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Poddębicach na uchwałę Rady Gminy Pęczniew z dnia 29 kwietnia 1999 r. nr VII/41/99 w przedmiocie określenia zasad i trybu korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie gminy Pęczniew 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. a.bł. Prokurator Rejonowy w Poddębicach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Nr VII/41/99 Rady Gminy w Pęczniewie z dnia 29 kwietnia 1999 roku w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie gminy Pęczniew. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Gminy w Pęczniewie w dniu 29 kwietnia 1999 roku podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie gminy. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 1996 roku Nr 13, poz. 74 ze zm.). W treści § 1 powołanej uchwały wskazano, iż ustala się zasady i tryb korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie gminy stanowiące załącznik do uchwały. W zapisie pkt 12 załącznika postanowiono, iż osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej zamierzające przyłączyć się do istniejącej sieci wiejskiego wodociągu zbiorowego zobowiązane są uzyskać zgodę Zarządu Gminy, przy czym warunkiem wyrażenia zgody będzie dokonanie wpłaty na konto gminy. Uchwała weszła w życie z dniem ogłoszenia na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy i poprzez rozplakatowanie w miejscach publicznych na terenie gminy (§ 3 i 4 uchwały). Pismem z dnia 25 lutego 2013 roku Prokurator Rejonowy w Poddębicach wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały. Zdaniem strony skarżącej kwestionowana uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego, a polski ustawodawca nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady określone w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych Prokurator wskazał, iż w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, bowiem organ uchwałą Nr XXIX/168/2013 z dnia 29 stycznia 2013 roku uchylił uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z wiejskich wodociągów zbiorowych na terenie gminy Pęczniew. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Zgodnie z treścią art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142 poz. 1591 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Uwzględniając powyższe należy ocenić, że w stanie faktycznym sprawy skarga jest w pełni dopuszczalna. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej (opłata za przyłączenie), a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z sieci kanalizacyjnej bądź wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, m. in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Na tej podstawie Sąd uznał, że kwestionowana w skardze uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, zatem jest aktem prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wymieniony przepis ustawy o samorządzie gminnym zawierał upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m. in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 roku, sygn. akt SA/Po 230/94, dostępne internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem. W konkluzji wskazać należy, iż znaczny upływ czasu od podjęcia uchwały, czy brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 lutego 1994 roku (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 892/10, publ. Lex nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Ol 458/08, publ. Lex nr 475256). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. Na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.tp.