II SA/Łd 269/18

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi J. U. i A. U. na uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 29 marca 2006 roku nr XLIX/837/06 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Piotrkowa Trybunalskiego postanawia: odrzucić skargę. a.bł. J. U. i A. U. zaskarżyli do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego Nr XLIX/837/06 z dnia 29 marca 2006 roku w części określającej obszar strefy kontrolowanej ochronnej gazociągu ( 400 mm wysokiego ciśnienia, a tożsamego z granicą możliwości zabudowy tego terenu, wynikającego z tego studium miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Skarżący zarzucili, że Rada Miasta, nie przestrzegając przepisów prawa, wynikających z aktów prawnych wyższego rzędu, wprowadziła dla gazociągu, wybudowanego w 1992 roku, strefę kontrolowaną - zakazu zabudowy w wielkości 15,0 m od gazociągu, a według obowiązującego prawa, wyrażonego w § 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. (Dz. U. nr 97 poz. 1055), podtrzymanego przez rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 roku (Dz. U. z 2013r., poz. 640), "gdzie według Załącznika nr 2 szerokości stref kontrolowanych zdefiniowanych § 10 ww. rozporządzenia z 2013 roku dla tego gazociągu, wybudowanego w 1992 roku wynosi 100 m, tj. po 50 m od osi gazociągu, a nie jak określa to skarżona uchwała, że można budować budynki mieszkalne w odległości 15 m od osi gazociągu". Skarżący dodali, że zaskarżona uchwała określa strefę kontrolowaną ochronną gazociągu wysokiego ciśnienia w rejonie ulic A i B w Piotrkowie Trybunalskim, gdzie położone są ich nieruchomości. Zdaniem skarżących, uchwała rażąco narusza prawo, wynikające z art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 roku w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. nr 239, poz. 2039), które wdraża dyrektywę 98/34/WE Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku, ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych, jest także obrazą art. 83 Konstytucji RP, w związku z art. 87 Konstytucji RP. W ocenie skarżących, takie działanie Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego jest niezrozumiałym działaniem na szkodę obywateli i narażaniem ich na utratę zdrowia, życia i mienia, a wprost wyraża realizację zmniejszenia odpowiedzialności właścicieli takich gazociągów, nie bacząc na niebezpieczeństwo obywateli, którzy mogą zamieszkać w takiej strefie, tylko dlatego, że Rada Gminy nie uwzględniła technologii i daty budowy tego gazociągu, wydając zaskarżoną uchwałę. Na tej podstawie skarżący wnieśli o "uchylenie uchwały i stwierdzenie jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 k.p.a., w związku z art. 83, 87 ust. 1, art. 92 Konstytucji RP i § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 roku (Dz. U. nr 97, poz. 1055) jak i podtrzymanie ustaleń szerokości stref kontrolowanych dla takich gazociągów, wybudowanych w XX wieku w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. poz. 640) i art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w części, określającą strefę ochronną i zakazu zabudowy tych terenów od osi tego gazociągu, wprowadzając nieprzestrzeganie prawa, zawartego w skarżonej uchwale". W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w pierwszej kolejności wyjaśniła, że pismem z dnia 29 grudnia 2017 r. J. U. i A. U. wezwali Radę Miasta Piotrkowa Trybunalskiego do uchylenia uchwały nr XLIX/837/06 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 29 marca 2006 roku w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskim. Skarżący napisali m.in., że kwestionują ustalenia studium w części określającej obszar strefy kontrolowanej, a tożsamej ze strefą zakazu zabudowy dla gazociągu wysokiego ciśnienia. W wezwaniu jako podstawę prawną wskazali naruszenie art. 1, art. 2, art. 3, art. 5, art. 6 k.p.a. w związku z art. 83, art. 87 ust. 1, art. 92 Konstytucji RP oraz § 89 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. (Dz. U. nr 97, poz. 1055) i rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013r., poz. 640). W ocenie organu, z treści wezwania wywnioskować można, iż właściciele działek, przez które przebiega gazociąg uważają, że ponoszą szkodę poprzez zmniejszenie, w porównaniu do oczekiwanego, wynagrodzenia za umieszczenie gazociągu na terenie nieruchomości. Podobnej treści zarzuty sformułowane zostały w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała nie narusza obowiązującego prawa albowiem nie jest to akt prawa miejscowego, który w sposób bezpośredni wiązałby podmioty, biorące udział w procesie inwestycyjnym oraz użytkujące wybudowane obiekty budowlane. Skarga dotyczy aktu, który stanowi dopiero podstawę do dokonywania szczegółowych ustaleń na etapie uchwalania planu miejscowego. Treść żądania nie ma zresztą związku z procesem inwestycyjnym ani z zamierzeniami skarżących w tym zakresie, stąd też nie sposób przyjąć, iż mają oni interes prawny w dążeniu do zakwestionowania uchwały w przedmiocie studium. Ewentualne rozliczenia z właścicielem sieci gazowniczej, związane z ustaleniem wysokości odszkodowania, czy też wynagrodzenia pozostają w sferze cywilnoprawnej i mogą być przedmiotem dochodzenia na drodze postępowań sądowych. Brak jest także podstaw do dokonywania oceny aktu jakim jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez pryzmat przepisów techniczno-budowlanych, będących aktami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane. Organ podkreślił, że ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego opracowane zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zostało pozytywnie zaopiniowane i uzgodnione z właściwymi jednostkami organizacyjnymi, a następnie zbadane pod względem zgodności z prawem przez Wojewodę Łódzkiego. Zapewniony został udział społeczeństwa poprzez możliwość składania wniosków i uwag. Następnie organ przytoczył treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i stwierdził, że przesłanką skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę planistyczną, oprócz wezwania do usunięcia naruszenia, jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej jest przy tym norma prawa materialnego, zaś interes prawny niekoniecznie musi mieć podstawę w przepisach materialnych prawa administracyjnego. Skarżący winien zatem wykazać, że zaskarżona uchwała narusza sferę jego uprawnień gwarantowanych przepisami prawa. Przy czym stan owego naruszenia musi być aktualny i nie może odnosić się do ewentualnych przyszłych sytuacji, jak również odnosić się do zdarzeń z przeszłości, które na skutek określonych działań bądź upływu czasu zdezaktualizowały się. Naruszenie interesu następuje zaś wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. W ocenie organu, w treści skargi nie sposób doszukać się naruszenia interesu prawnego skarżących, wynikającego z innego niż proponują ustanowienia strefy ograniczonego użytkowania dla gazociągu. Organ dodał, że zagospodarowanie terenu, w szczególności poprzez jego zabudowę, następuje w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu, dla którego plan taki nie został uchwalony, przeprowadza się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Regulacje studium ani nie stanowią podstawy do dokonywania zabudowy, ani też nie nakładają na właścicieli nieruchomości jakichkolwiek ograniczeń związanych z zabudową. W każdym przypadku niezbędne jest przeprowadzenie jednego z ww. postępowań - bądź uchwalenie planu miejscowego bądź wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący nie formułują zarzutów pod adresem studium, iż zakazuje ono im bądź nakazuje określonej zabudowy czy też, że w jakikolwiek sposób ogranicza możliwości w tym zakresie. Celem skargi jest wyłącznie doprowadzenie w jakikolwiek sposób do poszerzenia strefy zakazu zabudowy, co, w ocenie skarżących, uprawni ich do żądania dodatkowego wynagrodzenia od właściciela sieci. Zdaniem organu, uprawnienia tego rodzaju realizowane mogą być wyłącznie na drodze postępowania cywilnego. Tym samym organ uznał, że treść sformułowanych przez skarżących zarzutów nie wskazuje na naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W piśmie z dnia 11 maja 2018r. skarżący powtórzyli argumentację, zawartą w skardze, wskazując na okoliczności faktyczne, związane z datą budowy gazociągu przebiegającego przez teren ich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1288 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem oceny Sądu jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 marca 2006r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) Skarga wniesiona do sądu stanowi realizację ujętego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uprawnienia służącego ochronie prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Jak wynika z powyższego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. z 2017r., poz. 935) 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że zaskarżona uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaś termin do jej złożenia, został zachowany, co czyni ją dopuszczalną w zakresie wymogów formalnych. Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – dalej jako u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 81964). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05 LEX nr 192482, z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości a zatem na sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżący, co pozostaje niesporne, są właścicielami nieruchomości, położonych na obszarze, którego dotyczy skarżona uchwała, położonych przy ul. A 74 i 86a w Piotrkowie Trybunalskim. Kwestionują zaś zapisy studium, które, w ich ocenie, wprowadzają zbyt wąskie strefy ochronne gazociągu wysokiego ciśnienia, przechodzącego przez ich nieruchomości, nieodpowiadające obowiązującej regulacji prawnej. Jak podnoszą, uregulowania te uniemożliwiają im uzyskanie odszkodowania w procesie z gestorem sieci za tę część nieruchomości, która nie jest wyłączona spod zabudowy w obowiązującym studium a pozostaje taka w świetle rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. W tym zakresie zaś, podzielić należy stanowisko organu, iż wskazywany przez skarżących interes nie ma charakteru interes prawnego. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musieliby bowiem wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Winni również udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na ich sferę prawnomaterialną, pozbawiając ich pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tymczasem określenie w studium strefy ochronnej gazociągu wysokiego ciśnienia nie ma charakteru normatywnego. Nie ogranicza skarżącym możliwości zagospodarowania ich nieruchomości, nie stanowi również przeszkody dla dochodzenia przez nich roszczeń przed sądem powszechnym. Studium, co trafnie podnosi Rada, nie określa bowiem aktualnego sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących, w oparciu o jego zapisy nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani też nie została wszczęta procedura związana z jego uchwaleniem, która obejmowałaby nieruchomości skarżących. Zapisy studium nie naruszają przeto interesu prawnego skarżących, bowiem nie regulują w sposób konkretny, realny i aktualny sposobu wykonywania przezeń prawa własności w odniesieniu do nieruchomości, których pozostają właścicielami. Niespełnienie przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżących, wykluczało zaś możliwość dokonania merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. M.K.