II SA/Łd 272/06

Dnia 21 lipca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Marek Pilc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2006 roku sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], Nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. P. kwotę 730 (siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 272/06 Uzasadnienie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia24 lutego 206r. w sprawie o sygn akt II OSK 555/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 października 2004r. w sprawie II SA/Łd 1393/02, którym to wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Skarżąca, w toku postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania obiektu budowlanego została zobowiązana - postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 23 listopada 1974r. Prawo budowlane - do przedłożenia określonych dokumentów, zaś niewykonanie nałożonych obowiązków stało się przyczyną wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nałożenia grzywny w celu przymuszenia postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] Po złożeniu przez M. P. zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygniecie postanowieniem z dnia [...]. nr [...] Ponadto postanowieniem z [...].nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. uznał za nieuzasadniony zarzut M.P. w sprawie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], postanowienie PINB zostało utrzymane w mocy. Te rozstrzygnięcia są przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi sprawie II SA/Łd 271/06 (1392/02), Skarżąca zarówno w postępowaniu przed organami administracji jak i w toku postępowania sądowego podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa przez organy nadzoru budowlanego – przepisu art. 33 ust.5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 191r. Nr,161 ze zmianami) przez przyjęcie, iż strona ma możność wywiązania się z nałożonych na nią obowiązków w sytuacji, gdy zobowiązano ją do przedłożenia dokumentów, które nie są w jej posiadaniu. Zatem zdaniem skarżącej, wobec pierwotnej niemożliwości wykonania nałożonego obowiązku (bowiem nigdy nie była w posiadaniu dokumentów, których od niej żądano w postanowieniu stanowiącym podstawę wszczęcia egzekucji), postanowienie z dnia [...] jest niewykonalne. W wyniku zaistnienia tej przesłanki negatywnej – niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym – organ egzekucyjny winien na podstawie art. 33 ust.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umorzyć postępowanie egzekucyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi i stwierdzając, iż w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego, oddalił skargę M.P.. Sąd podkreślił, iż stosownie do treści art. 119 §1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku, którego z powodu jego charakteru nie może spełnić inna osoba, niż zobowiązany. Sąd nie podzielił argumentacji co do niewykonalności zobowiązania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, opartej o zarzut wskazany w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie przepisu art.141 §4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zawierającego fundamentalne braki, uniemożliwiające skarżącej obronę jej praw, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 59 ust.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez przyjęcie, iż nałożony na M.P. obowiązek dostarczenia dokumentów, których ona nie posiada, jest wykonalny, podczas gdy z powołanego art. 56 dawnego prawa budowlanego wynika, iż właściciel ma obowiązek na żądanie udostępnić lub dostarczyć dokumenty, które są w jego posiadaniu.. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sporządzonego z naruszeniem art. 141 §4 p.p.s.a... NSA podkreślił, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego danej sprawy. Sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w której są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od twierdzeń i wniosków stron postępowania i ocena ta winna się znaleźć w uzasadnieniu wyroku.. Sąd, kontrolując zaskarżony akt, nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej, jeśli są one podważane przez stronę skarżącą. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Tym wymogom w ocenie NSA nie odpowiada uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W szczególności poza zakresem rozważań znalazł się podstawowy zarzut skargi odnoszący się do dopuszczalności ustalenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym, które winno zostać umorzone w trybie art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Takie zaś rozważania były w okolicznościach sprawy niezbędne, tym bardziej, iż jednocześnie sąd rozpoznawał skargę na rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego odmawiające zasadności zarzutu do postępowania egzekucyjnego. Związanie i wpływ tego postępowania na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nakazywało bardzo wnikliwie rozpoznać podnoszone zarzuty. Należało przede wszystkim ustalić, czy w ogóle dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej w odniesieniu do postanowienia PINB w Z. z dnia [...]. Postanowieniem tym , wydanym na podstawie art. 56 ust1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.. M.P. została zobowiązana do złożenia określonych w nim dokumentów. NSA podniósł, iż postanowienie wydane w trybie art. 56 prawa budowlanego z 1974r. ma niewątpliwie charakter postanowienia dowodowego. Nie jest ono postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie egzekucji. Na postanowienie to nie służy zażalenie. Bezskuteczny upływ terminu zakreślonego do wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 56 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.moze spowodować wykonanie takiego obowiązku na koszt zobowiązanego przez właściwy organ. Jeżeli zakresem takiego obowiązku objęto dokumenty czy materiały, których złożenia organ nie jest w stanie wyegzekwować , obowiązkiem organu jest uzupełnić materiał dowodowy zgodnie z dyspozycją art. 77 §1 k.p.a.. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż organ egzekucyjny i sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonych postanowień w postępowaniu egzekucyjnym nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co nie oznacza, by były one zwolnione od badania i oceny dopuszczalności egzekucji administracyjnej w ogóle. Brak powyższych rozważań – co do dopuszczalności egzekucji w niniejszej sprawie- stanowi naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy. Czyni to zasadnym zarzut skargi kasacyjnej i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. W toku ponownego rozpoznania sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych postanowień oraz o zasądzenie kosztów postępowania w potrójnej wysokości stawki minimalnej. W dniu 14 lipca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie II SA/Łd 271/06 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Z. nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd w przypadku stwierdzenia przesłanek określonych w art. 145 § p.p.s.a. uwzględnia skargę i może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, nie jest przy tym związany zarzutami skargi. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Stosownie do art.190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zwartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego nie maja zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA bądź jeżeli po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie zachodzi. Stan faktyczny ani prawny w zakresie będącym przedmiotem rozpoznania nie uległ żadnym zmianom. M. P. zaskarżyła postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Podstawową kwestią nadal pozostaje kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego na podstawie postanowienia PINB w Z. z dnia [...]. Podstawę prawną tego orzeczenia stanowi przepis art. 56 ustawy Prawo budowlane z1974r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku, przewidziane w art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane postanowienia, podejmowane w toku postępowania w sprawie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami mają charakter dowodowy. Na postanowienie co do przeprowadzenia dowodu nie przysługuje zażalenie, rozstrzygnięcie to może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego. Przepis art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., stanowiący podstawę wydania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego w Z. z dnia [...] nr [...] nie przewiduje również możliwości zażalenia. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, analiza przepisu art. 56 ust.3 ustawy Prawo budowlane z1974r. wskazuje, iż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych w postanowieniu ekspertyz mogą zostać one wykonane na koszt zobowiązanego przez właściwy organ, bezskuteczny upływ terminu nie daje natomiast podstaw do wszczęcia egzekucji. W sytuacji takiej, jak w rozpoznawanej sprawie – gdy obowiązkiem objęto inne dokumenty lub materiały, których organ nie może wyegzekwować w granicach przewidzianych w art. 56 ust 3 ww ustawy, niedostarczenie przez stronę określonych dowodów sprawia, że organ administracji zobowiązany jest na podstawie art. 77 §1 k.p.a. wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To na organie bowiem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności i nie może on być przerzucany na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ administracji ma go z własnej inicjatywy uzupełnić. Brak jednakże dla strony pozytywnych ustaleń może spowodować niekorzystne rozstrzygniecie – jak w tym przypadku nakaz rozbiórki obiektu gospodarczego. NSA podkreślił, że egzekucji administracyjnej podlegają zgodnie z art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązki o charakterze publicznoprawnym a takiego charakteru nie można przypisać obowiązkowi wynikającemu z postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 56 ust.1 ustawy prawo budowlane z 1974r. Jak wykazano wyżej nie ma jednak podstaw prawnych do wszczęcia egzekucji administracyjnej z powodu niewykonania obowiązku nałożonego postanowieniem o charakterze dowodowym i w konsekwencji nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze dowodowym. Wszczęcie postępowania w takiej sytuacji oznacza naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organy winien zatem rozważyć zasadność wniosku skarżącej o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zgodnie z przytoczonymi w uzasadnieniu wyroku NSA wskazaniami. NSA wskazał również, iż wniesienie zarzutu nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego, wstrzymanie czynności egzekucyjnych jest uprawnieniem organu administracji (art. 35 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), zatem co do zasady możliwe jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy zarzuty zostały przez organ uznane za nieuzasadnione. Niemniej grzywnę w celu przymuszenia można zastosować tylko w ramach egzekucji administracyjnej, gdy jest ona dopuszczalna. Mając na uwadze powyższe, wobec trafności zarzutu skargi co do naruszenia przepisów postępowania należało uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 §1 pkt1 c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony w kwocie 10 zł wpis sądowy i koszty zastępstwa procesowego w wysokości 720 zł, zgodnie ze złożonym wnioskiem, zważywszy charakter sprawy oraz fakt, iż skarżąca była reprezentowana przez adwokata w dwóch postępowaniach pierwszoinstancyjnych ( §2 ust.2 w zw. z §18 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ... - Dz.U Nr 163 poz. 1348 ze zmianami|).