II SA/Łd 272/15

Dnia 15 maja 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 roku sprawy ze skargi G. N. i E. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami wykonania opinii biegłego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza R. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących G. N. i E. N. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu zażalenia E. N. i G. N., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza R. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie obciążenia kosztami wykonania opinii biegłego w kwocie 2.706 zł. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest następujący: Burmistrz R. postanowieniem z dnia [...], na podstawie art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 145 ze zm., dalej jako: "P.w."), obciążył E. N. i G. N. kosztami wykonania opinii biegłego w kwocie 2.706 zł. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, iż decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. nakazano E. N. i G. N. przywrócenie stanu poprzedniego przez odtworzenie rowu na działkach nr ewid. 351 i 350/1 (wzdłuż granicy działek nr ewid. 351 i 350/1) w miejscu istniejącego ogrodzenia betonowego. W toku postępowania organ przeprowadził dowód z opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych, a koszt wykonania tej opinii wyniósł 2.706 zł. Postępowanie w sprawie było prowadzone w związku z zasypaniem rowu odwadniającego wzdłuż granicy działek nr ewid. 351 i 350/1 przez G. N. W zażaleniu na powyższe postanowienie E. N. i G. N. zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 262 § 1 K.p.a. przez błędne zastosowanie i obciążenie autorów zażalenia kosztami postępowania, które nie wynikły z ich winy ani nie zostały poniesione w ich interesie lub na ich żądanie oraz art. 6 w zw. z art. 264 § 1 K.p.a. przez niewydanie postanowienia jednocześnie z decyzją administracyjną. Na tej podstawie autorzy zażalenia wnieśli o uchylenie ww. postanowienia, względnie o jego zmianę i obciążenie kosztami postępowania E. P. W motywach zażalenia jego autorzy powołując się na zapis art. 262 § 1 K.p.a. stwierdzili, iż nie powinni być obciążeni kosztami opinii biegłego zakresu melioracji wodnych, gdyż koszty te nie powstały z ich winy ani na ich żądanie lub w ich interesie. Koszty te winna ponieść E. P., która wnioskowała o powołanie biegłego. Ponadto organ podczas rozprawy administracyjnej stwierdził, iż merytoryczna decyzja nie może zapaść bez zasięgnięcia opinii biegłego i to że organ prowadzący postępowanie z urzędu dopuścił dowód z opinii biegłego, to jego również winny obciążać kosztów postępowania, w tym opinii biegłego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpoznając zażalenie nie znalazło podstaw do uchylenia i utrzymało w mocy postanowienie pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż – wbrew twierdzeniom autorów zażalenia – kosztami biegłego nie powinna być obciążona E. P., ani organ pierwszej instancji, a jedynie autorzy zażalenia. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...], na podstawie art. 29 ust. 3 P.w., Burmistrz R. orzekł o nakazaniu autorom zażalenia przywrócenia stanu poprzedniego przez odtworzenie rowu na działkach nr ewid. 350 i 350/1 (wzdłuż granicy działek nr ewid. 351 i 350/1) w miejscu istniejącego ogrodzenia betonowego. W trakcie postępowania zaistniała konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu melioracji wodnych, który miał na celu jednoznaczne ustalenie czy działania E. N. i G. N. doprowadziły do zmiany istniejących stosunków wodnych na gruncie, a w ślad za tym konieczność przywrócenia stanu wody na gruncie. Konsekwencją dopuszczenia dowodu z opinii biegłego jest obciążenie kosztami tej opinii wskazanych osób, gdyż koszty te wyniknęły z ich winy i tym samym zaistniała konieczność wydania postanowienia w trybie art. 262 § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi, iż stronę obciążają te koszty, które wynikły z winy strony. Zatem zasadniczą przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania jest wina strony. W sprawie w sposób bezsporny Burmistrz ustalił winę E. N. i G. N., którzy przy okazji budowy ogrodzenia betonowego dokonali wyrównania terenu z zasypaniem rowu odwodnieniowego włącznie, a następnie wykopali rowek o głębokości ok. 70 cm, co jednak nie przywróciło możliwości odpływu wód opadowych i roztopowych z nieruchomości sąsiednich. W toku postępowania wyjaśniającego niezbędne było dopuszczenie opinii biegłego ds. melioracji. W tej sytuacji Kolegium podzieliło argument organu pierwszoinstancyjnego, iż koszty sporządzenia opinii wodnoprawnej obciążają autorów zażalenia, albowiem wynikły z ich winy. Jak wyjaśnił organ, nie jest uprawniony zarzut strony, iż o wysokości kosztów postępowania, w tym opinii biegłego, powinien organ orzec równocześnie z wydaniem decyzji w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych na mocy art. 264 § 1 K.p.a., gdyż z regulacji tej wynika, że w sprawie kosztów postępowania organ administracji orzeka odrębnie, nie łącząc tego z załatwieniem sprawy w drodze decyzji. Niewątpliwie jednocześnie z wydaniem decyzji można wydać postanowienie dotyczące kosztów postępowania, jednakże z brakiem jednoczesności działania organu przepisy nie wiążą żadnych konsekwencji. W szczególności nie da się wywieść z powołanego przepisu, że jeżeli organ jednocześnie z wydaniem decyzji nie orzeknie w drodze postanowienia o kosztach postępowania, to traci do tego prawo w przyszłości. W skardze do sądu administracyjnego E. N. i G. N. wskazali na naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli art. 7 i art. 262 § 1 K.p.a przez błędne zastosowanie i obciążenie skarżących kosztami postępowania, które nie wynikły z ich winy, ani nie zostały poniesione w ich interesie lub na ich żądanie oraz art. 6 w zw. z art. 264 § 1 K.p.a. przez niewydanie postanowienia jednocześnie z decyzją administracyjną. Na tej podstawie autorzy skargi wnieśli o uchylenie kwestionowanych postanowień i umorzenie postępowania. W motywach skargi jej autorzy wyjaśnili, iż rzekomo zasypany przez nich rów, odtworzyli we właściwych i prawidłowych granicach ograniczając się do własnej nieruchomości i pozostawiając obowiązek odtworzenia rowu na działce sąsiedniej jej właścicielowi. Teza ta znajduje potwierdzenie w uzupełniającej opinii biegłego, który twierdzi że rów powinien biec środkiem granicy, pomiędzy działkami. Skarżący przywrócili rów do stanu poprzedniego, tj. co do jego szerokości i głębokości, zgodnego z wymiarami podanymi na mapie. Na tą okoliczność skarżący żądali przesłuchania świadków, czego organy nie uczyniły. Jeżeli powołany na żądanie strony przeciwnej biegły ustalił, że parametry rowu powinny być inne niż wskazane na mapie geodezyjnej, a jednocześnie skarżący nie mogą udowodnić swych racji w sytuacji gdy organ nie przeprowadza żądanych wniosków dowodowych i dowolnie interpretuje zgromadzony materiał dowodowy w postaci opinii biegłego, to nie może być mowy o zawinieniu skarżących, tak co do samego postępowania, jak i jego kosztów. Skarżący przywrócili kierunek odpływu wody zgodny z mapami geodezyjnymi i informacjami uzyskanymi w organie, zatem nie można mówić o ich zawinieniu, gdyż działali w zaufaniu do dokumentów urzędowych – planów miasta i gminy. Jeżeli powołany na żądanie strony przeciwnej biegły ustalił, że kierunek odpływu wody winien być inny niż na mapie geodezyjnej będącej w posiadaniu urzędu miasta to oznacza to, że na mapie tej błędnie naniesiono kierunek odpływu wody. Nie można przypisać skarżącym winy choćby nieumyślnej w tym, że ukierunkowali odpływ wody zgodnie z kierunkiem wyznaczonym na mapie, ponieważ działali w oparciu o dokumenty urzędowe i informacje uzyskane w urzędzie. Dopuszczenie dowodu z opinii biegłego było w sprawie zbyteczne. Żadna ze stron nie kwestionowała faktu, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie, różnice dotyczyły przyczyn. Skarżący nie zgadzają się z przyczynami podanymi przez biegłego, gdyż opinia nie uwzględniała prawidłowego miejsca położenia rowu i granic nieruchomości. Opinia jest sprzeczna z innymi dokumentami – mapami, znajdującymi się w aktach sprawy. Ustalenie parametrów rowu było możliwe w inny sposób niż przez opinię biegłego, bowiem można było to ustalić na podstawie mapy geodezyjnej lub zeznań świadków. Wobec tego skarżący nie mogą być obciążeni kosztami postępowania, ponieważ koszty te nie powstały z ich winy, na ich żądanie, ani w ich interesie. Z tego punktu widzenia kosztami powinna być obciążona jedynie wnioskująca o biegłego, czyli E. P., bądź koszty winien ponieść organ prowadzący postępowanie, który zastąpił opinią inne dowody w sprawie. Inne rozstrzygnięcie – w ocenie skarżących – będzie sprzeczne z treścią art. 262 § 1 K.p.a. E. N. i G. N. wnieśli o rozpoznanie niniejszej sprawy łącznie z rozpoznaniem skargi na decyzję w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego poprzez odtworzenie rowu o sygnaturze akt: II SA/Łd 119/15. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza R. w przedmiocie obciążenia skarżących kosztami wykonania opinii biegłego w kwocie 2.706 zł w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, bowiem organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia – jak wynika z treści kontestowanych w sprawie rozstrzygnięć organów administracji – stanowił przepis art. 264 § 1 pkt 1 K.p.a., który wskazuje, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony. Przy czym w myśl art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 K.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 ww. artykułu, organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje generalna zasada ponoszenia kosztów postępowania przez organ administracji publicznej, a wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 262 § 1 K.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę. Wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Z treści tego przepisu można także wywieść wniosek, że inne koszty postępowania, niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracji. Zasada ta w szczególności odnosi się do postępowań wszczynanych z urzędu. Procedurze administracyjnej nie jest znana możliwość orzekania o kosztach postępowania między stronami postępowania (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2000 roku, II SA/Gd 2016/98, Palestra 2001/7-8/206). Zauważyć należy, że przepis art. 262 K.p.a. ustala zasadę rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę a organ administracji (Skarb Państwa, budżet jednostki samorządu terytorialnego czy innego podmiotu). Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy zaakcentować wypada, iż stosownie do regulacji art. 11 K.p.a., organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu (decyzji lub postanowienia) bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia jest także ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego aktu. Z powołaną zasadą koreluje – jak już sygnalizowano – obowiązek określony w art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., a odnoszący się do wymagań stawianych uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu administracji. Stosownie do tegoż przepisu, uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Innymi słowy, prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie aktu wydawanego przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w treści środka odwoławczego. Powyższe uwagi mają swoje potwierdzenie w ugruntowanych poglądach judykatury (por. np. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 roku, II SA/Go 441/14; w Olsztynie z dnia 6 maja 2014 roku, II SA/Ol 257/14; w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2014 roku, VIII SA/Wa 839/13 i inne; dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), które skład orzekający w sprawie niniejszej czyni swoim stanowiskiem w sprawie. W kontekście powyższych uwag, zdaniem składu orzekającego, organy obu instancji naruszyły przepis art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., bowiem w motywach swoich rozstrzygnięć nie podjęły próby wykazania, iż poniesione koszty postępowania były niezbędne. Organy nie wyjaśniły zatem, w sposób spełniający wymagania określone w powołanych przepisach, dlaczego koszt sporządzenia opinii biegłego hydrologa uznają za niezbędny koszt postępowania obciążający skarżących. Naruszenie to jest tym bardziej wyraźne i rażące gdy uwzględni się okoliczności podniesione w skardze, w której pełnomocnik skarżących argumentował, iż samodzielnie przywrócili rów do stanu poprzedniego, co do szerokości i głębokości, zgodnego z wymiarami podanymi na mapie. Ponownie prowadząc postępowanie organy zobowiązane będą uzupełnić argumentację przedstawioną w motywach swoich rozstrzygnięć w taki sposób, by spełniała ona wymagania określone w art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. Odnosząc się tymczasem do argumentów pełnomocnika skarżących przedstawionych w toku postępowania, a odnoszących się do naruszenia art. 246 § 1 K.p.a. wyjaśnić wypada, iż stosownie do tego przepisu, jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Użyte w art. 264 § 1 K.p.a. sformułowanie "jednocześnie z wydaniem decyzji" stanowi jedynie zalecenie dla takiego właśnie postępowania organu, co nie oznacza, że organ już po wydaniu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie może wydać postanowienia o kosztach postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 maja 2014 roku, II SA/Łd 1301/13). Z tego powodu opisane naruszenie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. Konkludując sąd orzekł o jak w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia pierwszoinstancyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. W punkcie drugim wyroku sąd stwierdził – w oparciu o treść art. 152 P.p.s.a. – że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił jak w punkcie trzecim wyroku czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. lp