II SA/Łd 272/19

Dnia 4 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Paweł Janicki, Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2019 roku sprawy ze skargi R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [....] w przedmiocie zobowiązania do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz R. S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.B. Pismem z 25 marca 2019 r. R. S. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji zobowiązującą do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego instalacji służącej do składowania, przeładunku i sortowania opału zlokalizowanej w A przy ul. A 35. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 237, art. 239, art. 240, art. 378 ustawy - Prawo ochrony środowiska (dalej P.o.ś.) oraz art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, Starosta [...] zobowiązał R. S. prowadzącą działalność gospodarcza pod firmą A z siedzibą w A, przy ul. A 35, jako podmiot prowadzący na terenie swego zakładu instalację do składowania, przeładunku i sortowania opału, do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w terminie 6 miesięcy od daty ustatecznienia się decyzji (pkt I), określając jednocześnie jego zakres przedmiotowy (pkt II). W uzasadnieniu decyzji wskazał, że w wyniku dokonanych czynności wyjaśniających stwierdził okoliczności wskazujące na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazał, że do pisma Dyrektora Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ł. z 8 stycznia 2018r. informującego o wynikach kontroli przeprowadzonej w firmie strony skarżącej dołączono protokół kontroli nr [...], z którego wynika, że w związku ze stwierdzeniem w wyniku kontroli możliwości negatywnego oddziaływania na środowisko ww. instalacji zwrócono się do organu o rozważenie możliwości zobowiązania strony do wykonania przeglądu ekologicznego na podstawie art. 237 P.o.ś. Zgodnie z protokołem kontroli R. S. prowadzi działalność gospodarczą na działkach o nr ewid. 646/1, 383/4 i 383/5 w A, przy ul. A i ul. B gdzie umieszczono instalację służącą do składowania, przeładunku i sortowania opału (skład opału), a na terenie ww. składu opału znajdują się następujące urządzenia/maszyny: przesiewacz węgla, dwa zasobniki do pakowania węgla (workownice), dwie ładowarki przeznaczone do realizacji procesów rozładunku i załadunku pojazdów, a także do prowadzenia procesów przesiewania i workowania węgla. Obecność urządzeń/maszyn na terenie ww. składu opału została potwierdzona podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników Starostwa Powiatowego w Z. 02.08.2018r. Na terenie przedmiotowego składu opału realizowane są procesy nierozerwalnie związane ze specyfiką prowadzonej działalności (instalacją służącej do składowania, przeładunku i sortowania opału) tj.: wjazdy i wyjazdy samochodów osobowych i ciężarowych, rozładunek i załadunek opału, przejazdy ładowarek, przesiewanie węgla, workowanie węgla, składowanie węgla na otwartym terenie w hałdach. Pismem z 11 czerwca 2018 r. R. S. nadesłała pismo informujące o przeprowadzonej kontroli oraz zawierające opis prowadzonej przez stronę działalności. Następnie 2 sierpnia 2018 r. pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa organu I instancji dokonali oględzin nieruchomości położonych w A, przy ul. A 35 tj. działek o nr ewid. 646/1, 646/2, 383/4, 383/5 i 383/6 w A, przy ul. A i B. W wyniku przeprowadzonych oględzin ustalono, że na działkach o nr ewid. 646/1, 383/4 i 383/5 R. S. prowadząca działalność gospodarczą pn. A prowadzi skład opału. W dniu oględzin na terenie składu znajdowały się hałdy węgla, samochody dostawcze, przesiewacz, workownice oraz waga najazdowa. Podczas trwania oględzin nie odbywał się załadunek, rozładunek, przesiewanie, workowanie ani sprzedaż węgla, to znajdywały się tam urządzenia przeznaczone do ww. procesów. W konsekwencji w ocenie organu stwierdzić należy, że prowadzenie składu opału zawierającego instalację służącą do składowania, przeładunku i sortowania opału może negatywnie oddziaływać na środowisko poprzez ponadnormatywną emisję hałasu i zanieczyszczeń pyłowych do atmosfery. Organ wskazał, że źródłami emisji hałasu są prowadzone na terenie składu opału następujące procesy: wjazdy i wyjazdy samochodów osobowych i ciężarowych, rozładunek i załadunek opału, przejazdy ładowarek, przesiewanie oraz workowanie węgla, a emisja zanieczyszczeń w postaci głównie pyłu węglowego w związku z ww. czynnościami odbywa się w sposób niezorganizowany. Podkreślono, że wszystkie ww. procesy odbywają się na otwartym terenie na wolnym powietrzu. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 237 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Biorąc pod uwagę brzmienie powyższego przepisu organ ocenił, że prowadzenie na terenie ww. składu opału wskazanych procesów na wolnym powietrzu i na terenie otwartym należało uznać za okoliczność z art. 237 ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. okoliczność wskazującą na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji służącej do składowania, przeładunku i sortowania opału na środowisko. W związku z powyższym zobowiązano R. S., prowadzącą działalność gospodarczą pn. A z siedzibą w A, ul. Ogrodowa 35 do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji służącej do składowania, przeładunku i sortowania opału zlokalizowanej w A, przy ul. A 35 w terminie 6 miesięcy licząc od dnia, w którym decyzja organu I instancji stanie się ostateczna. Organ wyjaśnił jednocześnie, że samo nałożenie na stronę obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego nie przesądza o negatywnym oddziaływaniu ww. instalacji na środowisko, a okoliczność ta zostanie ostatecznie stwierdzona po poprawnym wykonaniu i przedłożeniu i analizie przeglądu ekologicznego. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. S. wskazaną na wstępie decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wobec ustaleń faktycznych poczynionych w niniejszej sprawie Starosta [...] był upoważniony do nałożenia na stronę obowiązku sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego w celu ustalenia, czy użytkowana przez ten podmiot instalacja do składowania, przeładunku i sortowania opału oddziałuje negatywnie na środowisko. W ocenie Kolegium choć poczynione ustalenia nie przesądzają faktu negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, to uprawdopodabniają, czy wskazują na możliwość występowania takiego oddziaływania. Kolegium podkreśliło, iż ma pełną świadomość, że sporządzenie przeglądu sporządzenie przeglądu ekologicznego obciąża finansowo zobligowany do tego podmiot i wiąże się z przerzuceniem na niego obowiązku dostarczenia dowodu na okoliczność istnienia albo braku negatywnego wpływu instalacji na środowisko, jednakże równocześnie pragnie zaznaczyć, iż zastosowanie takiego rozwiązania ma umocowanie nie tylko w treści art. 237 P.o.ś., ale także w innych regulacjach prawnych zawartych w P.o.ś., o bardziej ogólnym charakterze ( art. 6, art. 7). Organ odwoławczy uznał, iż Starosta [...] wyczerpał wszystkie dostępne możliwości i środki dowodowe, by dokonać ustaleń co do ewentualnego negatywnego oddziaływania instalacji użytkowanej przez R. S. prowadzącą działalność gospodarcza pod firmą A z siedzibą w A na środowisko. Jak wynika z akt sprawy instalacja emituje hałas oraz pył do powietrza na tereny sąsiednie i w związku z tymi zdarzeniami organ I instancji powiązał możliwość wystąpienia negatywnego oddziaływania zakładu na środowisko. W ocenie Kolegium, zebrany materiał dowodowy a w szczególności protokół z kontroli [...] WIOŚ oraz protokół Starosty [...] z dnia 2 sierpnia 2018r., a także załączone do dokumentacji zdjęcia, biorąc pod uwagę rodzaj działalności firmy i związaną z tym eksploatację instalacji - placu magazynowego i sortowanie opału, w zupełności pozwala na stwierdzenie, że na terenie zakładu znajdują się instalacje mogące powodować zanieczyszczenie poszczególnych elementów środowiska. W skardze do sądu administracyjnego R. S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji przez umorzenie postepowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podniosła, że w sprawie brak jest ustaleń związanych z istnieniem zagrożenia ekologicznego związanego z prowadzoną na terenie firmy skarżącej działalnością gospodarczą a sprawa ma wyłącznie charakter sąsiedzkich waśni i oskarżeń kierowanych do różnych instytucji oraz nałożenie finansowego ciężaru udowodnienia czegoś, co już było wielokrotnie badane i nie spowodowało jakichkolwiek ustaleń związanych z naruszeniem przepisów o ochronie środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje; Skarga jako uzasadniona podlega uwzględnieniu. Przeprowadzone zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 237 i następnych ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja zobowiązująca skarżącą prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą A z siedzibą w A do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla instalacji służącej do składowania, przeładunku i sortowania opału. Oceniając legalność tej decyzji na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 237 przywołanej wcześniej ustawy Prawo ochrony środowiska, organ ochrony środowiska może, w razie stwierdzenia okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, zobowiązać prowadzący instalację podmiot korzystający ze środowiska, do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Bezspornie, do prawidłowego zastosowania art. 237 P.o.ś. nie jest konieczne ustalenie wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, ale możliwość wystąpienia takich skutków. Zatem do nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego wystarczająca będzie sama możliwość wystąpienia zagrożeń. Natomiast potwierdzeniem lub zaprzeczeniem takiej opinii będą wnioski wypływające z samego przeglądu (vide: K. Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX 2017). Przyznając organom administracji możliwość nałożenia obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego, ustawodawca nie sformułował wprost, realizacji jakich celów ma on służyć. W orzecznictwie przyjmuje się, że przeprowadzenie przeglądu ekologicznego ma na celu potwierdzenie negatywnego oddziaływania na środowisko lub wykluczenie takiego oddziaływania oraz późniejsze umożliwienie podjęcia działań zmierzających do usunięcia ujemnego oddziaływania na środowisko w przypadku jego wystąpienia. Zatem, przegląd ekologiczny jest specjalistyczną ekspertyzą i jednocześnie przenosi obowiązek ustalenia stanu faktycznego na stronę postępowania. Dlatego też, organ administracji powinien pamiętać, że jest to wyjątek od reguły, który może być stosowany tylko wówczas, gdy nie da się udowodnić negatywnego oddziaływania na środowisko przy użyciu innych środków dowodowych (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 września 2013 roku, sygn. II OSK 1568/12 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 14 marca 2012 roku, sygn. IV SA/Wa 1263/11; w Szczecinie z dnia 7 października 2010 roku, sygn. II SA/Sz 527/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 713/18 - wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Konstrukcja powyższego przepisu poprzez sformułowanie "może" prowadzi do wniosku, że organ ochrony środowiska posiada uprawnienie do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Oczywiście nie oznacza to dowolności lecz obowiązek przedstawienia w decyzji przesłanek uzasadniających nałożenie powyższego obowiązku. Zatem organ musi ustalić nie tylko to, że w związku z funkcjonowaniem konkretnej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, ale także i to, że poprzez nałożenie powyższego obowiązku jest możliwe osiągnięcie celu stającego przed przeglądem ekologicznym. Ponadto, skoro ów przegląd jest w istocie opinią specjalistyczną, której koszty obciążają prowadzącego instalację, to nałożenie tego obowiązku nie powinno mieć miejsca gdy cel stojący przed przeglądem ekologicznym mógłby zostać osiągnięty w drodze innych środków dowodowych (por. np.: wyroki WSA: w Kielcach z dnia 23 czerwca 2010 roku, sygn. II SA/Ke 318/10; w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. II SA/Sz 538/07, wyrok WSA w Łodzi z dnia 25.04.2017r. sygn. akt II SA/Łd 1027/16 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym miejscu sięgając do norm regulujących postępowanie dowodowe należy podkreślić, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego powinno zatem nastąpić wyłącznie po analizie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu w przedmiocie zobowiązania podmiotu prowadzącego instalację do sporządzenia przeglądu ekologicznego. Ze stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że prowadzona instalacja może być źródłem uciążliwości polegających na emisji pyłów i hałasu podczas rozładunku i załadunku węgla, jednak w ocenie Sądu materiał dowodowy zebrany w sprawie, na który składa się przede wszystkim protokół kontroli nr [...] przeprowadzonej w firmie A przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. z 21 grudnia 2017 r., pismo Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska w Z. z 8 stycznia 2018 r. informujące o kontroli przeprowadzonej w firmie skarżącej oraz protokół z oględzin nieruchomości dokonanych przez pracowników Starostwa Powiatowego w Z. 2 sierpnia 2018 r. wbrew stanowisku organu nie daje jednoznacznej odpowiedzi, że prowadzenie przez skarżącą składu opału, a ściślej, że instalacja służąca do składowania, sortowania oraz przeładunku opału może oddziaływać na środowisko w sposób uzasadniający spełnienie przesłanek wynikających z treści art. 237 P.o.ś. Jak już Sąd podkreślał wcześniej wystąpienie przesłanki w postaci zaistnienia "okoliczności wskazujących na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko" jest konieczne dla podjęcia decyzji o zobowiązaniu do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. W konsekwencji dla wydania prawidłowej decyzji w tym przedmiocie i to zarówno o charakterze pozytywnym, jak i negatywnym, koniecznym było, by organy ustaliły i uwzględniły przy rozstrzyganiu sprawy wszelkie realnie możliwe do ustalenia aspekty funkcjonowania przedmiotowego zakładu oraz dokonały ich kompleksowej analizy w kontekście możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie ponieważ tego rodzaju ustaleń i rozważań zabrakło. Żaden z organów orzekających w sprawie nie podjął próby ustalenia podstawowych okoliczności faktycznych związanych z funkcjonowaniem przedmiotowej instalacji w kontekście emitowanych zanieczyszczeń pyłowych i hałasu, poprzestając w istocie na dość ogólnych postanowieniach wynikających z protokołu oględzin nieruchomości (organ sam wskazał, że na terenie zakładu w tym czasie nie odbywał się załadunek, rozładunek, przesiewanie, czy workowanie węgla), czy protokołu kontroli przedstawianej przez Inspektorat Ochrony Środowiska oraz pisma Wydziału Budownictwa i Ochrony Środowiska w Z. z 8 stycznia 2018 r. W szczególności zdaniem Sądu zabrakło ustaleń dotyczących wielkości samej instalacji, częstotliwości jej wykorzystywania, co ma kluczowe znaczenie przy analizie możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko i zakresu tego oddziaływania. Ustalenia organu powinny również obejmować rodzaj i stopień emisji zanieczyszczeń pyłowych i hałasu na przestrzeni roku kalendarzowego, sposób prowadzenia załadunku i rozładunku, czy workowania opału wraz z uwzględnieniem urządzeń wykorzystywanych do tych procesów, efektywności ewentualnych plandek okrywających, a co najważniejsze oględziny winny zostać przeprowadzone w czasie, gdy na nieruchomości prowadzone są czynności będące źródłem immisji. Organ nie odniósł się również wyczerpująco do stanowiska strony skarżącej, która wskazywała na sezonowy charakter prowadzonej działalności oraz sąsiedzkie podłoże zarzutów kierowanych wobec działalności prowadzonej przez skarżącą. Konkludując dotychczasowe uwagi Sąd podkreśla, że postępowanie poprzedzające wydanie kontestowanych w skardze decyzji narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie da się bowiem wykluczyć, że w przypadku przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem wymienionych zasad, nałożenie obowiązku z art. 237 P.o.ś. nie zyskałoby uzasadnienia. Z tego powodu, Sąd uznał za wskazane wyeliminowanie zaskarżonych decyzji. Opisane działania naruszają również określony w art. 8 K.p.a. postulat pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i wynikającą z art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. Niewątpliwie, z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Z przytoczonych względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm), dalej jako: "p.p.s.a." O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku czyniąc to na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na kwotę 697 zł składa się uiszczony przez stronę skarżącą wpis w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł ustalone na mocy § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.) i wydatki tegoż pełnomocnika w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł. A. P.