II SA/Łd 277/12

Dnia 18 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Tuczek-Podczaska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2012 roku sprawy ze skargi J. I. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego. oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia przez M. i J. I. do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] M. i J. I. jako inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A[...], na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]. Przedmiotowy budynek zalicza się do l kategorii obiektów budowlanych i nie wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Uznając, że przedłożone dokumenty nie spełniają wymogów określonych w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] poinformował inwestorów o stwierdzonych brakach i o konieczności ich uzupełnienia w terminie do dnia 22 listopada 2011 r.. Organ wezwał inwestorów do przedłożenia następujących dokumentów: 1. dokumentu z nadania nieruchomości numeru porządkowego [...]; 2. dokumentu, na podstawie którego zmienił się numer ewidencyjny działki z [...] na [...]; 3. oświadczenia kierownika budowy (organ I instancji poczynił uwagę, że "przedłożony był nieczytelny "); 4. zaświadczenia kwalifikacyjnego P. G. uprawniającego do wykonywania prób szczelności instalacji gazu; 5. protokołu z prób szczelności doziemnej instalacji gazu i wod.-kan.; 6. oryginału inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku oraz przyłącza gazu; 7. umowy z gestorem sieci elektrycznej lub oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania przyłącza elektrycznego; 8. oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania instalacji wod.-kan. (w budynku oraz doziemnej), instalacji gazu (w budynku oraz doziemnej) oraz instalacji c.o.; 9. kopii mapy zasadniczej z naniesieniami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę. J. I. przedłożył część dokumentów określonych w piśmie z dnia [...], jednak do dnia wdania decyzji nie przedłożono kompletu dokumentów takich jak: inwentaryzacja geodezyjna przyłącza gazu, protokoły z prób szczelności doziemnej instalacji gazu, oświadczenia osób uprawnionych o prawidłowości wykonania instalacji wod.-kan., gazu oraz c.o.. W związku z tym, że zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, a inwestorzy nie przedłożyli wszystkich dokumentów wymaganych prawem i tym samym nie zostały spełnione wymagania wynikające z art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ zgłosił sprzeciw w drodze decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. I., podnosząc, że dopełnił wymagania określone w art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ dostarczył wszystkie wymagane niniejszym przepisem dokumenty. Dodał też, że jego budynek wraz z całym osiedlem 12 domów jednorodzinnych - został wybudowany przez firmę developerską już kilka lat temu, kilka lat temu też wykonano tam wszelkie instalacje, tj. wodnokanalizacyjną, gazową, elektryczną i telefoniczną. Wyjaśnił, że część wymaganych prawem dokumentów przekazał mu developer wraz z zapewnieniem, że identyczne dokumenty przekazał pozostałym osobom, które kupiły domy na tym osiedlu i już je użytkują, a część dokumentów zgromadził sam. Podniósł, że już sam fakt, że obowiązują go umowy z gazownią, elektrownią oraz zakładem wodociągów i jest dostarczany gaz, prąd oraz woda - świadczy o spełnieniu wszelkich wymagań stawianych przez prawo budowlane oraz spełnieniu innych dodatkowych wymagań stawianych przez odrębne przepisy. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. uzupełnienie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie o decyzję nr [...] z dnia [....] wydaną przez Prezydenta Miasta [...] udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz o decyzję nr [...] z dnia [...] wydaną przez Prezydenta Miasta [...], którą przeniesiono pozwolenie na budowę na rzecz nowego inwestora – M. i J. I. - wraz z dokumentacją dotyczącą postępowania prowadzonego przed organem administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powielając dotychczasową argumentację organu I instancji, stwierdził, że brak jest w aktach sprawy potwierdzenia odbioru przez inwestora wezwania do złożenia wskazanych dokumentów, jednak uznać należy, iż inwestor znał treść wezwania oraz termin przedłożenia stosownych dokumentów, bowiem powoływał się na to wezwanie w odwołaniu. Organ podkreślił, że obowiązek przedstawienia wskazanych dokumentów wynika z art. 57 ust. 1 - kolejno - z jego punktów: 4, 5 i 6. Przepis ten stanowi bowiem, iż do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego inwestor jest obowiązany dołączyć, zgodnie z pkt 4 - protokoły badań i sprawdzeń, zgodnie z pkt 5 - inwentaryzację geodezyjną powykonawczą, a zgodnie z pkt 6 - potwierdzenie, zgodnie z odrębnymi przepisami, odbioru wykonanych przyłączy. W opinii organu przepis art. 54 Prawa budowlanego nie określa wprost okoliczności uzasadniających wniesienie sprzeciwu odnośnie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych, przesłanką taką mogą być więc stwierdzone nieprawidłowości w zakresie nieuzupełnienia dokumentów. W rozpatrywanej sprawie inwestor nie uzupełnił dokumentów wymaganych przepisem art. 57 ust. 1, a zatem sprzeciw wniesiony zaskarżoną decyzją jest w pełni uzasadniony. Wskazał też na marginesie, że działając na podstawie art. 57 ust. 4, organ uprawniony jest do żądania przedłożenia przez inwestora jedynie dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 1-3. Nieuzasadnione było zatem wezwanie do przedstawienia organowi I instancji dokumentów z nadania nieruchomości oraz działce gruntu innych numerów - odpowiednio porządkowego i ewidencyjnego - niż wynikających z decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz żądanie przedstawienia kopii mapy zasadniczej z naniesieniami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę. Niezrozumiałe zdaniem organu było wezwanie do ponownego złożenia oświadczenia przez kierownika budowy ze względu na to, że "przedłożony był nieczytelny". Z treści wezwania nie wynika, czy uwaga ta odnosi się do całego oświadczenia, czy też podpisu kierownika budowy, a poza tym w przekonaniu organu odwoławczego oświadczenie kierownika budowy z dnia [...] jest czytelne. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J. I., zaskarżając ją w całości i zarzucając utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z prawem i całkowite pominięcie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] jako inwestor złożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w Ł., przy ul. A [...] wraz z dokumentami wymaganymi przez art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego i wskazanymi we wzorze zawiadomienia o zakończeniu budowy /zakończeniu robót budowlanych, pobranym w sekretariacie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Pismem z dnia [...], odebranym [...], skarżący został zobowiązany do uzupełnienia braków formalnych zawiadomienia. W Powiatowym Inspektoracie uzyskał informację, że złożona wraz z innymi dokumentami tzw. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wraz z kopią mapy zasadniczej zawierała zapis przy jego budynku "w budowie". W związku z omyłkowym załączeniem nieaktualnej mapy, jeszcze tego samego dnia skarżący przedłożył dokument prawidłowy. Tego samego dnia skarżący przedłożył również w organie oświadczenie kierownika budowy, nadanie nr porządkowego "A [...]"; szkic inwentaryzacji; umowę z A w Ł.; zaświadczenie kwalifikacyjne (pomimo tego, że było ono już złożone w dniu [...]), oraz wspomnianą aktualną tzw. inwentaryzację geodezyjną powykonawczą wraz z kopią mapy zasadniczej. Dodatkowym zarzutem inspektora PINB był brak zaznaczenia na mapie złożonej w uzupełnieniu braków przyłącza gazowego. Skarżący wyjaśnił wówczas, że licznik gazowy jest umieszczony w ścianie budynku i ma podpisaną umowę z gazownią, odbiera gaz i wystawiane są faktury. Skarżący wskazał też, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało znacznie przedłużone. Ustosunkowując się do zarzutu braku "protokołu z prób szczelności doziemnych instalacji gazu oraz wod.-kan." skarżący wskazał, że instalacja podziemna na osiedlu została wykonana i uruchomiona już kilka lat wcześniej, a on sam złożył w organie kopie umów z gazownią i z zakładem wodociągów. Jeśli zatem organ ma wątpliwości co do bezpieczeństwa tych przyłączy, winien zwrócić się do właściwych podmiotów. Co do oryginału inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku i przyłącza gazu skarżący podkreślił, że dostarczył te dokumenty nawet dwukrotnie. Zarzut braku oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania doziemnych instalacji wod.-kan. oraz gazu zdaniem skarżącego jest niezrozumiały o tyle, że skarżący 1) dołączył szereg protokołów dotyczących budynku; 2) ewentualne zaś dodatkowe "doziemne" dotyczą wykonawców instalacji na osiedlu kilka lat temu - Gazowni oraz Zakładu Wodociągów; 3) sam druk otrzymany z PINB w Ł. dopuszcza dostarczenie samych kopii umów z gestorami sieci. W stosunku do zarzutu braku zaświadczenia kwalifikacyjnego uprawniającego do wykonywania prób szczelności wewnętrznej instalacji gazu podniósł, że choć nie wie jakie dokumenty zostały przekazane przez organ I instancji organowi II instancji, to dostarczał je dwukrotnie. Skarżący nie rozumie czemu pomimo spełnienia przez niego wymogów ustawowych z art. 57 Prawa budowlanego nie może użytkować własnego budynku położonego na własnej nieruchomości. Skarżący wskazał, że organ stawiając wyższe wymagania od samego ustawodawcy, stawia wymagania sprzeczne z prawem, a tym samym narusza art. 87 Konstytucji RP. W związku z powyższym wniósł o uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012 r. Nr 270) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. jest w ocenie Sądu prawidłowa i nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na to, że materialnoprawną podstawą decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy przez organ odwoławczy był art. 54 oraz art. 57 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 54 do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zakończenie budowy jest pewnym stanem faktycznym, związanym z zaprzestaniem prowadzenia prac związanych z wznoszeniem obiektu budowlanego. Zakończenie budowy nastąpi więc przede wszystkim, gdy zostało złożone zawiadomienie spełniające powyższe warunki, jednakże jego złożenie nie jest konieczne do uznania, że nastąpiło faktyczne zakończenie budowy. Wystarczy, by spełniono warunki upoważniające do złożenia tego zawiadomienia. W art. 57 zawarte zostało natomiast enumeratywne wyliczenie, jakie dokumenty należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Zgodnie z tym przepisem inwestor zobowiązany jest dołączyć m.in. oryginał dziennika budowy, a także oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, drogi, ulicy. Konieczne jest także złożenie oświadczenia o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, protokołów badań i sprawdzeń, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, potwierdzenia (zgodnych z odrębnymi przepisami) odbioru wykonanych przyłączy. W związku z powyższym art. 57 ust. 1 pkt 6 nakłada na inwestora obowiązek dołączenia do zawiadomienia potwierdzenia odbioru wykonanych przyłączy zgodnie z właściwymi przepisami. Regulacja ta stanowi część "pakietu" unormowań dotyczących przyłączy i w założeniu ustawodawcy ma gwarantować prawidłową realizację robót budowlanych w tym zakresie. Potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy ma nastąpić po dokonaniu weryfikacji, czy zostały spełnione wymagane określone warunki zgodnie z przepisami szczegółowymi. Organ nadzoru budowlanego może zażądać uzupełnienia dokumentów złożonych razem z zawiadomieniem o zakończeniu budowy lub wnioskiem w wydanie pozwolenia na użytkowanie. Acontrario organ nie ma prawa żądać innych dokumentów, poza wymienionymi w przepisach ust. 1- 3 omawianego artykułu, a dopuszczalne jest jedynie żądanie ich uzupełnienia, w przypadku stwierdzenia braków lub nieścisłości. Niezastosowanie się do żądań właściwego organu prowadzić może do wniesienia sprzeciwu od dokonanego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie. Ustanawiając termin do zgłoszenia sprzeciwu wobec zamierzonego użytkowania obiektu budowlanego, ustawodawca dał organowi możliwość wypowiedzenia się w kwestii spełnienia kryteriów umożliwiających przystąpienie do użytkowania danego obiektu, w tym jego zgodności z przepisami i warunkami pozwolenia na budowę (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2009. str. 566). Sąd podziela stanowisko organów, że mimo tego, iż skarżący złożył stosowne zgłoszenie, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, to jednak z uwagi na braki w dokumentacji, organ uprawniony był do złożenia sprzeciwu i takie działanie organu uznać należy za zgodne z prawem. Organy nadzoru budowlanego miały bowiem prawo żądać od skarżącego złożenia dokumentów wskazanych art. 57 ust. 1-3, a sam fakt zawarcia i realizacji umowy z B w Ł. o dostarczanie paliwa gazowego, czy innymi dostawcami prądu, umowy dotyczącej wody i kanalizacji, na które powołuje się skarżący, nie zwalnia go od obowiązku przedłożenia dokumentów na żądanie organu. Zawiadomienie jest konstrukcją tego rodzaju, że nieuzupełnienie braków powoduje jego bezskuteczność, co oznacza, że prawnie powstaje taka sytuacja, jak gdyby w ogóle nie zostało ono dokonane. Inwestor może wówczas ponownie dokonać zawiadomienia, jeśli uzupełni wymagane dokumenty. Jeśli uzupełnienie okaże się wystarczające, wówczas organ może milcząco wyrazić zgodę na użytkowanie obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 626/08 publ. LEX nr 508482; wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1667/06 publ. LEX nr 276505; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 15/06 publ. LEX nr 227767). Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia zatem, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zgromadzony i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego. Na podstawie zebranego materiału dowodowego można stwierdzić, że skarżący nie wykazał, iż złożył dokumenty, których organ się domagał. Z akt sprawy jasno wynika, że skarżący nie złożył w organie dokumentów takich, jak: protokół z prób szczelności doziemnych instalacji gazu i wod.-kan., oryginał inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku i przyłącza gazu; oświadczenia osoby uprawnionej o prawidłowości wykonania doziemnych instalacji wod.-kan. oraz gazu, a także zaświadczenia kwalifikacyjnego uprawniającego P. G. do wykonania prób szczelności wewnętrznej instalacji gazu. W związku z tym, że organ może, w świetle nie nasuwającej żadnych wątpliwości treści art. 57 ust 1, domagać się enumeratywnie wskazanych dokumentów, w tym potwierdzeń odbioru wykonanych przyłączy. Jak już powyżej wskazano, umowy zawarte z gestorami sieci nie zwalniają strony od złożenia w organie nadzoru budowlanego dokumentów wskazanych w art. 57 ust. 1. Inwestor winien bowiem przygotować dwa komplety dokumentów, jeden przeznaczony dla gestorów sieci, drugi zaś dla organu nadzoru budowlanego. Należy również wskazać, że znajdujący się na k. 57 (akt administracyjnych) dokument stanowi kopię mapy zasadniczej, z której można się jedynie domyślać przebiegu konkretnych sieci i przyłączy, gdyż nie zawiera stosownej legendy. Ponadto, kserokopia dokumentu z k. 58 (akt administracyjnych) potwierdza tylko uprawnienie P. G. na dzień 15 czerwca 2007 r., tj. datę złożenia egzaminu przed Komisją Kwalifikacyjną i nie stanowi zaświadczenia określającego termin ważności tych uprawnień, w szczególności w okresie wykonywania przyłączy. Przykładem takiego świadectwa jest chociażby dokument potwierdzający uprawnienia inż. R. K. (k. 26 akt administracyjnych). W związku z tym, wydanie zaskarżonych decyzji należy ocenić jako nienaruszające prawa i niewymagające ich eliminacji z obrotu prawnego. Z tych względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu. n.k.