II SA/Łd 277/18

Dnia 29 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2018 roku sprawy ze skargi U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz U. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez U. W., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] przyznał U. W. świadczenie wychowawcze na dzieci – A. i K. W. w wysokości po 500 zł miesięcznie na rzecz każdego z dzieci na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku. Następnie organ ten decyzją z dnia [...], zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] w części dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – A. W. w ten sposób, że orzekł o odmowie przyznania świadczenia od dnia 1 września 2017 roku. Po czym Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko – A. W. w wysokości 500 zł miesięcznie za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 sierpnia 2017 roku i o zwrocie nienależnie pobranych świadczenia wychowawczego na dziecko – A. W. za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 sierpnia 2017 roku w łącznej wysokości 4.000 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od dnia wydania decyzji w kwocie 115,16 zł, co łącznie stanowi kwotę 4.115,16 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 19 lit. "c", pkt 20 lit. "c", art. 4, art. 5 ust. 1 i ust. 3, art. 7 ust. 1 i ust. 3, art. 18 ust. 6 oraz art. 25 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 7, ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1851 ze zm., dalej jako ustawa bądź u.p.p.w.d.). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła U. W., która wskazała na: - błędne zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy, poprzez przyjęcie jako dochodu uzyskanego dochodu U. W. z grudnia 2016 roku w wysokości 1.821,81 zł pomimo, że dochód ten nie został uzyskany w całości w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego; - błędne zastosowanie art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., poprzez przyjęcie jako dochodu uzyskanego dochodu R. W. z września 2015 roku w wysokości 1.459,48 zł pomimo, że dochód ten został uzyskany, zanim zostało przyznane U. W.prawo do świadczenia wychowawczego; - naruszenie art. 77 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.p.p.w.d., poprzez niezwrócenie się do organów podatkowych lub emerytalno-rentowych w celu weryfikacji dochodów uzyskiwanych przez U. W. oraz R. W. w 2016 roku co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że w okresie od dnia 1 stycznia do 31 sierpnia 2017 roku U. W. pobrała nienależne świadczenie w sytuacji, gdy dochód rodziny U. W. nie przekraczał w tym czasie ustawowego kryterium. Odwołująca podniosła też, że tez sam dochód rodziny za rok 2016 pozwolił organowi na przyznanie świadczenia wychowawczego na okres październik 2017 – wrzesień 2018 na dwójkę dzieci, a więc organ uznał, ze rodzina nie przekroczyła kryterium dochodowego w 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie Kolegium cytując treść art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 5 ust. 1 i 3, art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 12, pkt 14 i pkt 16, art. 3 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 2 ust. 19 i ust. 20 ustawy stwierdziło, że w rodzinie odwołującej nastąpiła zmiana w zatrudnieniu, powodująca uznanie dochodu U. W. oraz jej męża – R. W. za równo za utracony, jak i uzyskany. Po czym sięgając do treści art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Kolegium podkreśliło, iż dochód rodziny osiągnięty w 2014 roku w wysokości 31.364,30 zł uznać należało za utracony (czego strona nie kwestionuje w odwołaniu). Kwestią sporną pozostaje czy dochód U. W. z tytułu zatrudnienia w firmie A oraz dochód R. W. z tytułu zatrudnienia w firmie B można uznać za dochód uzyskany w rozumieniu przepisów ustawy. Kolegium cytując art. 7 ust. 1 – 3 ustawy napisał, że w przepisie tym przewidziano sytuację zmiany w strukturze dochodów rodziny, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie zyskiwanego. W ocenie Kolegium, będą to więc zawsze dochody uzyskane lub utracone w okresie po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczenia dochodu rodziny, zatem wobec treści art. 48 ust. 2 ustawy – po roku 2014, zatem od dnia 1 stycznia 2015 roku. Z tego powodu Kolegium zarzuty odwołania uznało za niezasadne, bowiem organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy przyjął dochód odwołującej i jej męża za uzyskany w rozumieniu ustawy. Ponadto – wbrew twierdzeniom strony – w aktach sprawy znajdują się informacje z systemu informatycznego ZUS oraz Ministerstwa Finansów, zatem zarzut niezwrócenia się do organów emerytalno – rentowych lub podatkowych Kolegium uznało za chybiony. Dalej Kolegium cytując treść art. 25 ust. 1 ustawy napisało, że w sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że świadczenie za okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 sierpnia 2017 roku zostało wypłacone stronie nienależnie. Końcowo Kolegium pouczyło stronę o treści art. 25 ust. 10 ustawy, który reguluje kwestię umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny. W skierowanej do sądu administracyjnego skardze U. W. w zakresie materialno – prawnym wskazała na: 1. naruszenie przez organy obu instancji art. 2 pkt. 2 ustawy, poprzez jego nie zastosowanie przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącej; 2. naruszenie art. 7 ust. 3 ustawy, poprzez przyjęcie jako dochodu uzyskanego dochodu skarżącej z grudnia 2016 roku w wysokości 1.821,81 zł pomimo, że dochód ten nie został uzyskany w całości w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego; 3. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 3 ustawy, poprzez przyjęcie jako dochodu uzyskanego dochodu R. W. z września 2015 roku w wysokości 1.459,48 zł pomimo, że dochód ten został uzyskany zanim zostało przyznane prawo do świadczenia wychowawczego. Natomiast w zakresie naruszenia przepisów postępowania skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego co doprowadziło do niedostatecznego wyjaśnienia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia oraz do błędnego zastosowania art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 sierpnia 2017 roku skarżąca pobrała nienależne świadczenia w sytuacji, gdy dochód rodziny nie przekraczał w tym czasie ustawowego kryterium. Opierając się na wskazanych zarzutach autorka skargi wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U2017.1369 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a". Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty mogą odnieść skutek.. Podstawę orzekania przez organy stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Przedmiotem sporu jest sposób weryfikacji dochodu rodziny skarżącej, dokonany już po przyznaniu U. W. świadczenia wychowawczego. Skarżąca kwestionuje ustalenie organów, że w okresie pobierania świadczenia doszło w jej rodzinie do takiej zmiany dochodów, która spowodowała przekroczenie kryterium dochodowego, co doprowadziło do uzyskania świadczenia nienależnego. Pierwsza trudność w weryfikacji tego zarzutu wynika z faktu, że w decyzji z dnia [...], przyznającej świadczenie, pozytywnej dla skarżącej, organ nie dokonał szczegółowych ustaleń co do wysokości dochodów rodziny. Poza sporem jest, że dochody rodziny z roku bazowego - 2014 były dochodami utraconymi w rozumieniu art. 7 ust.1 u.p.p.w.d. Natomiast słusznie skarżąca zwraca uwagę, że wynagrodzenie męża skarżącej, jakie uzyskiwał w 2015 roku było organowi znane już na etapie przyznawania świadczenia, stosowne zaświadczenie zakładu pracy z dnia 13 kwietnia 2016 roku zostało bowiem załączone do wniosku. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wyliczenia dochodu rodziny skarżącej, związanego z instytucją dochodu uzyskanego przypomnieć należy, że problematyka ta została uregulowana w art. 7 ust.2 i 3 u.p.p.w.d. I tak, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, ustalając dochód członka rodziny lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust.2), zaś przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego (ust.3). Niewątpliwie celem powyższej regulacji jest urealnienie sytuacji dochodowej rodziny na datę przyznana świadczenia i w całym okresie świadczeniowym. Jak chodzi o termin "rok poprzedzający okres, na jaki uzyskiwane jest prawo do świadczenia", to zasadą jest, że ustala się dochód z roku poprzedniego w stosunku do roku, w którym przyznawane jest prawo do świadczenia ( art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d.) Z mocy art. 48 ust.1 u.p.p.w.d. pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem w życie ustawy to jest 1 kwietnia 2016 roku i kończy się dnia 30 września 2017 r. Ustalenie prawa do świadczenia na okres kwiecień 2016 – 30 wrzesień 2017 odbywa się z mocy art. 48 ust.2 u.p.p.w.d. co do zasady na podstawie dochodu z 2014 roku, przy zastosowaniu unormowań art. 7 u.p.p.w.d.. Skoro pierwszy okres świadczeniowy rozpoczyna się w kwietniu 2016, to stosownie do cytowanego wcześniej art. 7 u.p.p.w.d. rokiem poprzedzającym okres świadczeniowy jest zarówno rok 2014, jak i 2015. W ocenie sądu takie są skutki regulacji art. 48 ust. 1 i 2 ustawy. Konstatacji powyższej nie zmienia wskazanie roku 2014 jako roku, z którego dochód staje się podstawą badania kryterium ustawowego. Odwołanie się do roku 2014 jako roku bazowego, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 216/VIII kadencja) podyktowane było jedynie faktem, że organy w kwietniu nie będą miały możliwości ustalania i weryfikowania dochodów rodzin na podstawie druków PIT, skoro organy podatkowe mają czas do weryfikacji zeznań podatkowych do sierpnia. Nie zmienia to jednak faktu, że dla okresu świadczeniowego 2016-2017 nie tylko rok 2014, ale również rok 2015 jest rokiem poprzedzającym okres świadczeniowy. Brak podstaw, aby na potrzeby okresu świadczeniowego 2016 -2017 w odmienny sposób interpretować art. 7 ust.2 i 3 ustawy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lutego 2018 roku dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie II SA/Po 1093/17 (LEX nr 2464263) "uwzględniając specyficznie długi okres pomiędzy rokiem 2014, a ustalaniem dochodu dla potrzeb ustalenia prawa do świadczenia w grudniu 2016 r., także z uwagi na porównanie treści art. 7 ust. 2 i 3 ustawy, należy opowiedzieć się za takim rozumieniem uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, który będzie odpowiadał faktycznej wysokości dochodu uzyskiwanego w okresie na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Taka interpretacja pozwala na pełniejszą realizację dyrektywy przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko tym rodzinom, których dochód na osobę nie przekracza określonej kwoty - realnie w okresie na jaki ustalane jest świadczenie, a nie wyłącznie w roku poprzedzającym ten okres (por. wyrok NSA z 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 817/17 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 168/17 -dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)". Z cytowanych unormowań art. 7 ustaw wynikają nieco odrębne zasady ustalania dochodu uzyskanego w zależności od okresu, w którym doszło do jego uzyskania. Ustawodawca wyraźnie rozróżnił między uzyskaniem dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres na który ustalone jest prawo do świadczenia (art. 7 ust.2) od uzyskania dochodu po tym roku, a więc w roku przyznania świadczenia. Inaczej wówczas następuje doliczenie tego dochodu do dochodu rodziny. Wobec powyższego trafny jest zarzut skargi, że organy nieprawidłowo doliczył dochód męża skarżącej na podstawie art. 7 ust.3, zamiast na podstawie art. 7 ust.2. organ winien bowiem zsumować dochody męża skarżącej uzyskiwane od 31 lipca 2015 roku i podzielić je przez liczbę miesięcy, w których był on zatrudniony u tego pracodawcy w 2015 roku. Organ poprzestał na podaniu wynagrodzenia z jednego miesiąca. Sposób obliczenia wynagrodzenia może mieć wpływ na przyznanie świadczeń, zważywszy, że kryterium dochodowe zostało przekroczone nieznacznie. Błąd organu, związany z nieprawidłowo zinterpretowanym przepisem art. 7 ust.2 i 3 ustawy, doprowadził do niepełnych ustaleń faktycznych, co stanowi o naruszeniu prawa, o którym stanowi art. 145 § 1 kt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Natomiast nietrafny jest zarzut, że analogicznie winien zostać doliczony dochód skarżącej. Za jej dochód uzyskany uznano bowiem dochód związany z podjęciem zatrudnienia w 2016 roku, już po przyznaniu świadczenia. W tym przypadku zastosowanie znajduje unormowanie art. 7 ust.3 u.p.p.w.d., które w sposób kategoryczny reguluje zasady doliczenia dochodu uzyskanego po roku poprzedzającym okres świadczeniowy. Sposób wyliczenia dochodu wskazany w uzasadnieniu skargi, nie znajduje przeto oparcia w ustawie. Natomiast rozważenia wymaga zarzut ustalenia wynagrodzenia skarżącej na podstawie miesiąca niespecyficznego – grudnia 2016 roku, kiedy to wg skarżącej otrzymała ona premię, która nie była typowym składnikiem wynagrodzenia a spowodowała, że przyjęty dochód znacząco odbiega od faktycznie uzyskiwanego w roku 2016 i 2017 wynagrodzenia. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia w kontekście cytowanych wyżej rozważań WSA w Poznaniu, które sąd w pełni podziela. Jest to również istotne wobec zarzutu skarżącej, ze na kolejny okres świadczeniowy, kiedy organ badał również dochody z roku 2016 i 2017 przyznano jej świadczenie na dwójkę dzieci, a więc przyjęto, ze nie przekroczył kryterium dochodowego. Ponadto, co niezwykle istotne, warunkiem wliczenia dochodu zarówno skarżącej, jak i jej męża jest jego uzyskiwanie w dacie ustalania prawa do świadczenia. Zatem obowiązkiem organu jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że dochód ten jest uzyskiwany w dacie orzekania przez organy. Tymczasem próżno szukać w uzasadnieniu decyzji organu zarówno I, jak i II instancji wyjaśnień ustaleń co do uzyskiwania dochodu uzyskanego również w dacie o uznaniu świadczeń za nienależnie pobrane. A przecież skoro w art. 7 ust.2 i 3 ustawy ustawodawca wskazuje na uzyskiwanie dochodu w dacie przyznania czy weryfikacji świadczeń jako warunek konieczny dla przyjęcia, ze mamy do czynienia z dochodem uzyskanym, to brak takich ustaleń znacząco utrudnia weryfikację decyzji. W tym kontekście też uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i w konsekwencji art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem najistotniejszych okoliczności faktycznych dotyczących sytuacji dochodowej rodziny skarżącej w sposób wystarczający dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie organu I instancji zawiera nader lakoniczne wyliczenia dochodu. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, pomimo pozornej obszerności, poza przytoczeniem przepisów ustawy nie zawiera ustaleń faktycznych ani oceny dowodów. A przecież organ odwoławczy przejmuje sprawę do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, co oznacza, ze jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę. Co więcej, organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania, trudno uznać bowiem za ich wystarczającą ocenę lakoniczne stwierdzenie, że są one nieuzasadnione, bowiem organ I instancji wyliczył dochód rodziny w sposób prawidłowy. Takie stwierdzenie, nie poparte żadnymi wyliczeniami i wyjaśnieniami jest stwierdzeniem arbitralnym, którego nie sposób zweryfikować. Tymczasem skarżąca na etapie odwołania kwestionowała sposób wyliczenia dochodu rodziny. Nie tylko wskazała, że dochód uzyskiwany przez męża w 2015 roku był dochodem znanym organowi na etapie ustalania praw do świadczenia, ale powołała się również na okoliczność, iż przyznając świadczenie wychowawcze na kolejny okres (październik 2017 – wrzesień 2018), organ uznał, że rodzina skarżącej nie przekracza kryterium dochodowego. Skoro w niniejszej sprawie, jak i w sprawie dotyczącej kolejnego okresu świadczeniowego, organ badał dochód rodziny skarżącej w roku 2016 i weryfikował, czy nie zmienił się on w roku 2017, należy zbadać, z jakich przyczyn organ wyciągnął odmienne wnioski co sytuacji dochodowej rodziny w tym czasie. Nie przesadzając wyników tych ustaleń, brak takich wyjaśnień przesadza o zasadności zarzutu przepisów postępowania - powoływanych w skardze art. 7, 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Nie sposób bowiem zweryfikować trafności przyjętych przez organy rozstrzygnięć. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 205 §1 i 2 p.p.s.a. sąd orzekł o kosztach postępowania, zasadzając na rzecz skarżącej koszt zastępstwa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uzupełnią postępowanie wyjaśniające, stosując się do uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu. M.K.