II SA/Łd 278/13

Dnia 23 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi I. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 3 pkt 1, 2, 2a, 23 i 24, art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1, 3, 4 i 4b oraz art. 8, ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania I. T. prawa do świadczeń rodzinnych w okresie od 1 listopada 2012r. na dzieci: K. T., M. T. i M. T. W toku postępowania ustalono, iż I. T. zwróciła się o przyznanie jej świadczeń rodzinnych na dzieci K., M. i M. wnioskiem z dnia 25 września 2012r.. Organ I instancji ustalił, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł 864,02 zł i przekroczył ustawowy próg dochodowy tj. kwotę 539,00 zł. Organ stwierdził również, iż źródłem dochodów uzyskanych przez wnioskodawczynię w 2011r.było stypendium otrzymywane w okresie odbywania aplikacji ogólnej od 29 listopada 2010r. do 30 listopada 2011r.. Dochód ten nie jest dochodem utraconym. Ponadto w ocenie organu I instancji, po analizie dołączonych do wniosku dokumentów, dochód rodzinny przekroczył kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o 325,02 zł, tak więc przekracza kwotę 77,00 zł odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie zasiłkowym 2012/2013. Wreszcie organ I instancji stwierdził, iż brak uprawnień do zasiłku rodzinnego powoduje brak prawa do dodatków do tego zasiłku. Wobec powyższego należało odmówić skarżącej wnioskowanych świadczeń rodzinnych., na podstawie powołanych na wstępie przepisów. I. T. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że do dochodu za 2011 r. został doliczony dochód w postaci stypendium wypłacanego przez Krajową Szkołę Sądownictwa i Prokuratury w Krakowie, którego organ nie uznał za dochód utracony i doliczył go do dochodu ze stosunku pracy. Odwołująca nie zgodziła się z decyzją organu I instancji wskazując, że ustał stosunek prawny na mocy którego pobierała stypendium zatem jest to dochód utracony. Podkreśliła, że stypendium było opodatkowane na zasadach ogólnych, a ponadto okres jego wypłaty wliczany jest do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze pod warunkiem ukończenia aplikacji. Na tej podstawie odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie wnioskowanych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało odwołanie za niezasadne i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło, że dochód uzyskany w 2011 r. przez rodzinę I.T. został ustalony w oparciu o zaświadczenia organu podatkowego o dochodzie członka rodziny podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Do dochodu rodziny na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego dla Ł.Ś. w Ł. z dnia 3 kwietnia 2012r. doliczony został dochód uzyskany z tytułu podjęcia zatrudnienia przez I. T. za miesiąc luty 2012r. w wysokości 2.458,53 zł. W związku z tym miesięczny dochód na osobę w rodzinie I. T. wyniósł 864,02 zł. i przekroczył kryterium ustawowe wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynoszące 539,00 zł. na osobę w rodzinie co oznacza, że wnioskowane świadczenia nie przysługują. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje możliwość swoistego "urealnienia" dochodów stron. Jednak ustawodawca ściśle definiuje pojęcie utraty dochodu i uzyskania dochodu wymieniając enumeratywnie przypadki w których możliwe jest zastosowanie tego pojęcia. Przepis art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest katalogiem zamkniętym, zatem w przedmiotowej sprawie nie zachodzi utrata dochodu, bowiem ustawodawca nie wymienia stypendium w katalogu dochodu utraconego. Kolegium wskazało również, iż przyznanie świadczeń w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych nie jest pozostawione uznaniu organów administracji, a wyłącznie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w tejże ustawie. Kryteria przyznawania świadczeń określone zostały przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyła I. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż jej zdaniem jeśli organ zasiłkowy nie może zaliczyć skarżącej utraconego stypendium do dochodów utraconych, to również nie ma podstaw do zaliczenia tegoż samego stypendium do dochodów uzyskiwanych w 2011 roku. W takim wypadku dochodem rodziny w 2011 roku będzie dochód w wysokości 1.745,71 zł, czyli jedynie wypłacona 13-pensja z poprzedniego stosunku zatrudnienia, który został rozwiązany przed rozpoczęciem aplikacji, a który to dochód został utracony i jak najbardziej mieści się w katalogu dochodów utraconych. Powyższe oznacza, iż rodzina skarżącej również przy takim wyliczeniu nie przekroczyła progu dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych, ponieważ dochodem rodziny jest uzyskiwany obecnie przez skarżącą dochód w wysokości 2.458,53 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny daje dochód w wysokości 409,76 zł, czyli o 139 zł poniżej progu dochodowego uprawniającego do świadczeń rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując jednocześnie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem sporu jest sposób ustalenia składników dochodu rodziny skarżącej, przesądzający o przekroczeniu kryterium dochodowego. Podstawę orzekania organów w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako u.ś.r. bądź jako ustawa) Stosownie do treści art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy (tj rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka lub osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł. W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego (art. 5 ust. 4 u.ś.r.). Z kolei w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, uzyskany w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4a u.ś.r.) Natomiast w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 4b u.ś.r.). Należy też wskazać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera własne, legalne definicje zarówno dochodu, jak i utraty i uzyskania dochodu. Przy tym o ile nie budzi wątpliwości potraktowanie wynagrodzenia skarżącej z tytułu zatrudnienia w 2012 oku jako dochodu uzyskanego w rozumieniu art. 3 pkt 24 u.ś.r., to poważne wątpliwości rodzi sposób zakwalifikowania dochodu z 2011 roku oraz zastosowania wykładni art. 5 ust.4b u.ś.r. . Organy zakwalifikowały dochód skarżącej uzyskiwany podczas nauki w KSSiP zgodnie z jego nominalną nazwą jako stypendium. Następnie powołując się na fakt, że stypendia nie mieszczą się w definicji legalnej dochodu utraconego, uwzględniły go jako dochód służący do zweryfikowania, czy rodzina skarżącej nie przekroczyła kryterium dochodowego. W ocenie sądu stypendium wypłacane przez Dyrektora Krajowej Szkoły Sędziów i Prokuratorów nie mieści się w definicji legalnej stypendium, zawartej w art..3 pkt 1 lit. "c" akapit 15 u.ś.r., który to przepis wymienia jako "inne dochody nie podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych stypendia doktoranckie i habilitacyjne przyznane na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz. U. Nr 65, poz. 595, z późn. zm.), stypendia doktoranckie określone w art. 200 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, z późn. zm.), stypendia sportowe przyznane na podstawie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 i Nr 151, poz. 1014 oraz z 2011 r. Nr 171, poz. 1016 i Nr 185, poz. 1092) oraz inne stypendia o charakterze socjalnym przyznane uczniom lub studentom". Sformułowania wskazane w cytowanym przepisie wskazują na zamknięty krąg świadczeń w nim ujętych. Chodzi mianowicie o wymienione rodzaje stypendiów doktoranckich i habilitacyjnych, stypendia sportowe a także "inne stypendia o charakterze socjalnym", choć nie wymienione expressis verbis, ale skierowane do zamkniętego kręgu podmiotów – studentów i uczniów. Niewątpliwie skarżąca w okresie aplikacji, odbywanej w Krajowej Szkole Sędziów i Prokuratorów (KSSiP) nie miała statusu studentki. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157 z późn. zm.) nie daje podstaw do takiego wniosku. Stypendium uzyskiwane w KSSiP nie jest zatem tym stypendium, o którym mowa w cytowanym przepisie. Zatem nie do obrony jest teza, że jako stypendium dochód ten nie może zostać potraktowany jako dochód utracony, skoro definicja legalna dochodu utraconego nie wymienia stypendium wśród kategorii dochodu utraconego. Regulacje powołanej ustawy o KSSiP nie dają odpowiedzi na pytanie o charakter świadczenia nazwanego stypendium, wypłacanego aplikantom. Zgodnie z art. 42. 1. ustawy o KSSiP Dyrektor Krajowej Szkoły Sędziów i Prokuratorów przyznaje aplikantowi, na jego wniosek, stypendium na czas aplikacji ogólnej. Jak wynika z utrwalonej linii orzecznictwa, stypendium to wypłacane jest z mocy prawa, bez konieczności uzyskania decyzji, jego wysokość jest ściśle określona (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4.04.2012r., sygn. akt II SA/Wa 818/1, NSA w Warszawie w wyroku z dnia 4.09.2012r. w sprawie sygn. akt I OSK 462/12). Ponadto podczas aplikacji aplikant obowiązany jest do odbycia szkoleń teoretycznych i wyznaczonych praktyk, opłaca obowiązkową składkę na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenie społeczne. Jak wynika z zaświadczenia urzędu skarbowego, stypendium to podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych. Podobnie, jak na stanowisku sędziego czy prokuratora co do zasady aplikantowi nie wolno podejmować zatrudnienia (art. 47 ustawy o KSSiP). Co istotne, okres aplikacji zalicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze, pod warunkiem ukończenia aplikacji (art. 46 ustawy o KSSiP). Powyższe okoliczności, rygory związane z przebiegiem aplikacji, zwłaszcza zaliczenie aplikacji do okresu zatrudnienia mogłyby przemawiać za traktowaniem okresu aplikacji pomyślnie zakończonej analogicznie jak okresu zatrudnienia. To z kolei czyniłoby zasadnym wniosek, że stypendium jest dochodem, o którym mowa w art. 3 pkt 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z tym utrata stypendium, spowodowana zakończeniem aplikacji winna zostać potraktowana analogicznie jak utrata zatrudnienia. W konsekwencji utrata stypendium spowodowana zakończeniem aplikacji po jej zakończeniu winna zostać potraktowana jako dochód utracony w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 24a u.ś.r. utratę dochodu w rozumieniu ustawy stanowi utrata spowodowana utratą zatrudnienia. Powyższe uwagi przesadzają o trafności zarzutu niewłaściwego zakwalifikowania stypendium jako źródła dochodu skarżącej, choć z innych nieco motywów niż w skardze wskazane. Zasadnie też podnosi skarżąca, że organy ustaliły dochód, którego w rzeczywistości w tej wysokości nie otrzymywała. Przyjęta w art. 5 ust. 4 – 4b ustawy konstrukcja obliczania wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a i 4b ustawy). Wprowadzone w powołanych przepisach zasady korygowania dochodu służą przede wszystkim urealnieniu sytuacji dochodowej przez uchwycenie zmian w dochodach, jakie następują pomiędzy okresem badanym a datą przyznania świadczenia. Związane jest to z upływem ponad 9 miesięcy od okresu, z którego dochód – co do zasady – decyduje o przyznaniu świadczeń, do czasu wydania decyzji na kolejny rok. Korekta dochodów w trybie art. 5 ustawy ma na celu przede wszystkim ustalenie ich rzeczywistej wysokości. Operacja uwzględnienia utraconych i uzyskanych dochodów pozwala zbadać sytuację materialną rodziny ubiegającej się o świadczenia w dacie przyznawania świadczeń. Tym celom winna służyć wykładnia wskazanych przepisów. Przy takim odczytaniu intencji racjonalnego ustawodawcy sposób liczenia – aktualizowania - dochodów nie powinien jednak w żadnym razie prowadzić do uzyskania fałszywego obrazu dochodów rodziny, to jest do takiego wyniku obliczeń, który daje dochód fikcyjny, jakiego rodzina nie uzyskiwała ani w roku poprzedzającym rok zasiłkowy, ani w roku orzekania o świadczeniach. Tymczasem do takich właśnie ustaleń nierzeczywistego stanu dochodu skarżącej doszło w niniejszym postępowaniu. Organy przyjęły, że dochodem rodziny skarżącej w 2011 roku (stypendium aplikanckie i trzynasta pensja za rok 2010) jest kwota 32.707,35 zł Miesięcznie daje to kwotę 2.752,61 zł, a więc 454,26 zł na osobę w sześcioosobowej rodzinie. Nie ulega wątpliwości, że taki dochód uprawniałby skarżącą do uzyskania zasiłku rodzinnego z dodatkami w spornym okresie zasiłkowym. Również w 2012 roku, a więc po roku poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 5 ust.4b u.ś.r.), skarżąca osiągnęła dochód w wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego (539 zł). Podjęła bowiem zatrudnienie na stanowisku asystenta sędziego z wynagrodzeniem 2458,51 zł miesięcznie netto, na podstawie umowy na czas określony w okresie 2.01.-31.12 2012 roku. Dysponowała zatem miesięcznie kwotą 409, 71 zł na osobę w rodzinie. Z wyliczeń organu wynika zaś, że dochód skarżącej w badanym okresie wyniósł ponad 800 zł miesięcznie. Bezspornie zaś nie jest to dochód skarżącej w żadnym z okresów podlegających badaniu. Doszło zatem do nieprawidłowego zastosowana wykładni językowej analizowanego przepisu art. 5 ust.4b u.ś.r., której efekty nie są możliwe do akceptacji z punktu widzenia wskazań logiki, skoro prowadzą do sprzecznych z rzeczywistością ustaleń i fikcyjnego wykreowania dochodu. Uzyskanie takiego wyniku wyliczeń dochodu, czyli wielkości odbiegających od rzeczywistego dochodu kłóci się z celami i tej konkretnej regulacji i całej ustawy o świadczeniach rodzinnych, polityki wspierania rodzin w trudnej sytuacji bytowej, poczuciem sprawiedliwości społecznej i z zasadą państwa prawa. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że użyte w art. 5 ust.4b ustawy sformułowanie "...dochód ich ustala się na podstawie dochodu (...), powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu.." należy interpretować w ten sposób, że można doliczyć "nowy dochód" (uzyskiwany w roku zasiłkowym) tylko do dochodu z roku poprzedniego, o ile tenże również jest otrzymywany. Zabieg zastosowany przez organy byłby więc usprawiedliwiony, gdyby skarżąca uzyskiwała dochody z obydwu źródeł w dacie rozstrzygania o świadczeniu. Tylko wówczas nie doszłoby do ustalenia dochodu w wysokości nieuzyskiwanej w rzeczywistości w żadnym momencie badanego okresu. Zastosowana przez organy literalna wykładnia art. 5 ust.4b ustawy o świadczeniach rodzinnych doprowadziła do przyjęcia za podstawę wyliczeń dochodu, jakiego nigdy skarżąca nie otrzymała, co jak wskazano wyżej jest sprzeczne z intencją ustawy, w szczególności celem regulacji art.5 u.ś.r., czyli urealnieniem dochodu. Jak się wydaje, przyczyną tego stanu rzeczy może być przyjęcia wąskiej i zamkniętej definicji legalnej dochodu utraconego ( to jest takiego, którego nie bierze się pod uwagę przy wyliczeniach dochodów wnioskodawców) w stosunku do szeroko ujętej formuły dochodów i zastosowana w art. 5 ust.4b u.ś.r konstrukcja doliczania dochodu z kolejnego roku. Reasumując, organy zastosowały błędną kwalifikację dochodu, jaki skarżąca osiągnęła w 2011 roku. Błędna jest również przyjęta w niniejszym postępowaniu wykładnia art. 5 ust.4 i 4b u.ś.r., bo sprzeczna z celem uwzględnienia realnych zmian w dochodzie w okresie poprzedzającym przyznanie świadczeń i prowadząca do kreowania fikcyjnego dochodu. To z kolei doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę orzekania, a więc do naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i 77 k.p.a.. Zarzuty te obligują do wyeliminowania kwestionowanych decyzji z obrotu prawnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać obliczenia dochodu skarżącej i członków jej rodziny w spornym okresie z uwzględnieniem wskazówek, zawartych we wcześniejszej części uzasadnienia co do wykładni powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym jej art. 5 ust.4b, instytucji dochodu utraconego i zakwalifikowania dochodów skarżącej uzyskanych w 2011 roku. Z uwagi na powyższe należało orzec, jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. LS