II SA/Łd 280/07

Dnia 25 października 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi A. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej - A. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]),po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z treści decyzji z dnia [...] roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( Dz.U. z 2000 roku Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał A. J. dokonanie rozbiórki placu składowego poprzez likwidację składowiska odpadów samowolnie wykonanego na terenie posesji zlokalizowanej przy ul. C. 93 w B., teren po przeprowadzonej rozbiórce doprowadzić do należytego porządku oraz wykonanie obowiązku zgłosić w siedzibie organu. W treści uzasadnienia organ wskazał, iż w toku wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 8 sierpnia 2006 roku stwierdzono, że teren posesji zlokalizowanej w B. przy ul. C. 93, od 2003 roku wykorzystywany jest przez A. J. do prowadzenia działalności gospodarczej, polegającej na zbieraniu i składowaniu odpadów. A. J. nie przedstawiła dokumentów stanowiących podstawę do wykorzystywania działki w opisanym celu. Tymczasem, zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego, składowisko odpadów jest budowlą, a inwestor powinien posiadać pozwolenie na budowę. Punkty zbierania złomu są instalacjami, dla których niezbędne jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko zgodnie z rozporządzeniami Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku i 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem organu, inwestor nie posiada wymaganych prawem dokumentów, zatem składowisko odpadów jest samowolą budowlaną. Zgodnie z treścią art. 48 prawa budowlanego, inwestor ma prawo legalizacji samowoli, jeżeli obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W stanie faktycznym sprawy, od dnia 1 stycznia 2004 roku nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość A. J., co potwierdza pismo Prezydenta Miasta B. z dnia 10 października 2006 roku, Nr [...]. Inwestor nie posiadał też aktualnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organ I instancji ocenił, że nie ma podstaw do legalizacji składowiska złomu, zatem koniecznym jest dokonanie jego rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W konkluzji organ wyjaśnił, iż ocena legalności wzniesienia budynku gospodarczego, ogrodzenia oraz wagi towarowej zlokalizowanych na terenie działki A. J., jest przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych. W odwołaniu A. J. wyjaśniła, że nie zgadza się z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o nakazie rozbiórki składowiska odpadów oraz postanowieniem tego organu z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) zobowiązującym ją do złożenia do dnia 31 stycznia 2007 roku inwentaryzacji budowlanej trzech budynków gospodarczych zlokalizowanych na terenie działki przy ul. C. 93 w B. W motywach odwołania, w odniesieniu do nakazu rozbiórki składowiska odpadów, strona wywodziła, iż w jednej decyzji organ posługuje się zamiennie trzema określeniami – plac składowy, składowisko odpadów i punkt zbierania złomu. Tymczasem desygnaty pojęciowe tych określeń nie są tożsame, co wynika z potocznego rozumienia tych słów. Plac składowy, zdaniem odwołującej się, to niezabudowany teren, na którym czasowo przechowuje się (magazynuje) materiały lub wyroby. Składowisko odpadów to natomiast obiekt przeznaczony do składowania odpadów. Tymczasem działalność odwołującej się polega na zbieraniu odpadów przeznaczonych do dalszego transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, co nie oznacza, że składuje ona odpady. Na terenie działki znajduje się punkt zbierania odpadów, które są następnie segregowane, umieszczane w pojemnikach naziemnych i po zebraniu odpowiedniej partii odpadów jednego rodzaju, transportowane do innych miejsc, gdzie są unieszkodliwiane lub odzyskiwane. Organ właściwy do wydania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi nie wymagał sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Na tej podstawie odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji Nr [...] i postanowienia Nr [...] oraz umorzenie postępowań jako bezprzedmiotowych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. J., utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W treści uzasadnienia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i ustalenia organu I instancji, wywodząc, iż składowisko odpadów, czyli miejsce składowania złomu, stanowi obiekt budowlany (art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego), który nie został wymieniony na enumeratywnej liście obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 Prawa budowlanego). W tej sytuacji budowa składowiska odpadów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że wydanie nakazu rozbiórki możliwe jest dopiero po wykluczeniu możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu. W stanie faktycznym sprawy, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej, gdyż na terenie, na którym zlokalizowane jest składowisko odpadów nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji organ odwoławczy podał, że organ I instancji naruszył treść art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przed wydaniem decyzji nie umożliwił stronie odwołującej się zapoznania się i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Uchybienie to jednak, zdaniem organu II instancji, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem strona w treści odwołania nie przedstawiła argumentów mogących podważyć ustalenia faktyczne. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ wskazują tylko na inne rozumienie przez stronę definicji "składowiska odpadów". Nadto, w niniejszym postępowaniu strona nie może kwestionować postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku, Nr [...], gdyż nie dotyczy ono przedmiotu sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. W skardze do sądu administracyjnego A. J. wniosła o uchylenie decyzji organu II, jak i I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi strona wyjaśniła, że na nieruchomości zlokalizowanej w B. przy ul. C. 93 wspólnie z mężem prowadzi działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu punktu zbiórki odpadów w postaci papieru i tektury, złomów metalicznych i stopów metali, co odbywa się na niezabudowanej części nieruchomości. Przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji "placu składowego", co oznacza, że do wyjaśnienia tego określenia należy posługiwać się potocznym rozumieniem tego pojęcia. Tymczasem prawo budowlane normuje działalność obejmującą projektowanie, budowę, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych. Nie jest zatem możliwe, zdaniem skarżącej, wydanie nakazu rozbiórki czegoś, co nie jest obiektem budowlanym, gdyż fizycznie nie jest to wykonalne. Decyzję o nakazie rozbiórki można tylko wykonać poprzez likwidację działalności gospodarczej. W myśl przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach, działalność skarżącej nie polega na składowaniu, lecz zbieraniu odpadów, nie można zatem przyjąć, że na terenie posesji skarżącej znajduje się składowisko odpadów. Organ II instancji, zdaniem skarżącej, naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, gdyż nie odniósł się do argumentów odwołania dotyczących obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. "b" ) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania ( lit. "c" ). W sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu ( art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego). W stanie faktycznym sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] roku nakazał A. J. dokonanie rozbiórki placu składowego poprzez likwidację składowiska odpadów samowolnie wykonanego na terenie posesji zlokalizowanej przy ul. C. 93 w B., teren po przeprowadzonej rozbiórce doprowadzić do należytego porządku oraz wykonanie obowiązku zgłosić w siedzibie organu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Stronami postępowania administracyjnego była A. J., jako osoba, na którą nałożono obowiązek rozbiórki, T. P. oraz R. i M. K., jako właściciele sąsiednich nieruchomości. Tymczasem z treści pism załączonych do akt administracyjnych i sądowych wynika, że właścicielami nieruchomości zlokalizowanej w B. przy ul. C. 93 są A. J. i jej mąż. Nadto, A. J. działalność gospodarczą prowadzi wspólnie z mężem. Potwierdza to treść odwołania, gdzie strona wskazała, że: "(...) zabudowaną nieruchomość przy ulicy C. 93 zakupiłam razem z moim mężem w roku 2001". Natomiast w treści skargi do sądu administracyjnego A. J. podała, że działalność gospodarczą prowadzi wspólnie z mężem. Tymczasem z akt postępowania administracyjnego wynika jednoznacznie, że mąż skarżącej nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu, a organ nie poczynił odpowiednich ustaleń choćby z punktu widzenia treści art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm. ). Wynika bowiem z niego, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji , o której w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien ocenić, czy mężowi skarżącej będzie przysługiwał przymiot strony zainteresowanej w postępowaniu, czy powinien być podmiotem, na który miałyby być nałożone przez organ nadzoru budowlanego obowiązki. W konkluzji stwierdzić należy, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto wyjaśnić należy, że dla zastosowania regulacji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie ma znaczenia, że zgodnie z unormowaniem art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego, wznowienie postępowania z wymienionej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Pogląd taki wynika z licznych orzeczeń (por. np. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 roku, II OSK 496/05, Lex Nr 196700; wyrok NSA z dnia 19 października 2005 roku, II SA/Gd 359/02, Lex Nr 235071; wyrok SN z dnia 4 grudnia 2002 roku, III RN 200/01, OSNAPiUS 2003/24/582), które skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela. W tej sytuacji organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić ponownie postępowanie i uwzględnić uwagi oraz wnioski zgłoszone przez wszystkie strony postępowania. Z racji tego, że nie wszystkie strony miały możliwość udziału w postępowaniu administracyjnym, przedwczesnym byłoby zajmowanie stanowiska przez Sąd w kwestii prawidłowości nałożenia obowiązku rozbiórki. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym sprawy, brak jest ponadto dostatecznych ustaleń, czy mamy do czynienia ze składowiskiem odpadów, punktem zbierania złomu, czy placem składowym, co podnosiła A. J. w złożonym przez siebie odwołaniu od decyzji organu I instancji, a do których to kwestii organ II instancji nie odniósł się w pełnym zakresie, naruszając tym samym art. 107 par. 3 kpa. Organ winien mieć ponadto na uwadze treść art. 10 kpa, który nakazuje zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c", przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, w punkcie drugim sentencji, stwierdził na mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na niezbędne koszty postępowania składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł, którego wysokość została określona w oparciu o przepis § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego w sumie 240 zł ustalone na podstawie treści § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz opłata skarbowa uiszczona od pełnomocnictwa (17 zł), której wysokość została określona w oparciu o treść części IV załącznika wydanego na podstawie art. 4 ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.). K.O.