II SA/Łd 29/12

Dnia 30 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi H. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania H. B., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] roku, Nr [...] o zwrocie wydatków związanych z pobytem córek odwołującego się w domu pomocy społecznej. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ pierwszej instancji nałożył na H. B. obowiązek zwrotu wydatków poniesionych w związku z pobytem jego córek – A. B. i E. B. w Domu Pomocy Społecznej w B. w kwocie 10.480 zł za okres od dnia 1 stycznia 2010 roku do dnia 30 kwietnia 2011 roku. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż córki H. B. są osobami niepełnosprawnymi od dzieciństwa, otrzymują stałe świadczenia z ZUS w formie renty socjalnej oraz zasiłku pielęgnacyjnego, przebywają w domu pomocy społecznej. Koszt całkowity utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej ustala starosta. Od dnia 1 lutego 2009 roku była to kwota 2.371 zł, od dnia 1 marca 2010 roku – 2.188 zł, a od dnia 1 marca 2011 roku kwota ta wynosi 2.447 zł miesięcznie. Córki strony wnoszą opłatę w wysokości 70% swojego dochodu, kwota ta jednak nie wystarcza na pokrycie pełnego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji różnicę między wpłatą własną córek, a należną opłatą od dnia 1 sierpnia 2005 roku pokrywała gmina. Gmina, chcąc odzyskać choćby częściowo poniesione koszty, wystąpiła do Sądu Rejonowego w Ł. o zwrot poniesionych kosztów za okres od dnia 1 sierpnia 2005 roku do dnia 31 sierpnia 2006 roku w kwocie 31.335,32 zł. Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2006 roku, sygn. akt [..] sąd nakazał H. B. zwrot powyższej kwoty. Za okres od dnia 1 września 2006 roku do 31 stycznia 2008 roku gmina poniosła wydatki w kwocie 46.458,52 zł. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2008 roku, sygn. akt [...] sąd nakazał H. B. zwrot także i tej kwoty. Ojciec córek nie wpłacił żadnej kwoty, wobec czego zadłużenie zostało wpisane na hipotekę przymusową księgi wieczystej gospodarstwa rolnego celem zabezpieczenia roszczeń gminy w razie sprzedaży tegoż gospodarstwa. W dniu 25 lipca 2008 roku zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ pomocy społecznej podpisał z H. B. umowę na wnoszenie odpłatności za pobyt córek w domu pomocy społecznej w wysokości 655 zł miesięcznie. Pomimo sporządzonej umowy ojciec dzieci nie dokonał żadnej wpłaty. Za okres od dnia 1 lutego 2008 roku do dnia 31 grudnia 2009 roku gmina poniosła koszty w wysokości 77.030,28 zł i zgodnie z wydaną w dniu 2 kwietnia 2010 roku decyzją ubiegała się o zwrot kwoty 28.066,86 zł, która ostatecznie także została zabezpieczona hipoteką. W odwołaniu od powyższej decyzji H. B. zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji odnoszące się do oceny jego sytuacji materialnej, podnosząc, że aby osiągnąć dochód z gospodarstwa rolnego wykazany przez ten organ należałoby dokonać dużych nakładów finansowych w strukturze gleby. Nie można przyjmować fikcyjnego dochodu z gospodarstwa rolnego, które nie przynosi żadnych zysków. W tym zakresie organ nie wyjaśnił, czy odwołujący się miał jakiekolwiek inne źródła dochodu pozwalające na wnoszenie opłaty w kwocie 655 zł oraz czy stan zdrowia pozwalał mu na pracę. Kiedy odwołujący się po 4 - letnim pobycie w zakładzie karnym zgłosił się do organu pomocy społecznej o pomoc finansową na odchwaszczenie gospodarstwa, to wsparcia takiego mu odmówiono. Nie mógł więc nic zrobić, aby wznowić produkcję. Na podstawie fikcyjnego dochodu z gospodarstwa rolnego o pow. 8,029 ha przeliczeniowych został on zobowiązany do ponoszenia kosztów pobytu córek w DPS. Nie jest prawdą, że z gospodarstwa rolnego czerpie korzyści finansowe, ponieważ zostało ono wydzierżawione w zamian za opłacanie podatków. Bezprawnie również obciążono gospodarstwo hipoteką na kwotę 28.066,86 zł na podstawie decyzji. Natomiast wyroki Sądu Rejonowego w Ł. na kwotę 18.200 zł oraz 46.458,52 zł zostały wydane pod jego nieobecność, jak również pod nieobecność pełnomocnika, zatem są nieważne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż argumenty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. W skardze do sądu administracyjnego H. B. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i zgłaszając szereg zarzutów dotyczących ustalenia przez organ jego sytuacji materialnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Z treści oryginału zaskarżonej decyzji znajdującej się w aktach sprawy wynika bowiem, że w rozpoznaniu sprawy uczestniczyli trzej członkowie Kolegium w składzie: przewodniczący E. M. i członkowie – A. P. oraz M. Z., jako sprawozdawca. Jednakże decyzja została podpisana jedynie przez dwóch członków składu orzekającego. Nie została podpisana przez osobę pełniącą funkcję sprawozdawcy. Takim samym brakiem dotknięta jest decyzja doręczona stronie skarżącej, co wynika z pisma H.K. z dnia 18 lutego 2012 roku złożonego w toku postępowania sądowego. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych ( t j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 79, poz. 856 ze zm.), kolegium orzeka w składzie trzyosobowym chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego (art. 17 ust. 5 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych). Podnieść ponadto należy, że przepis art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) określa składniki decyzji administracyjnej, stanowiąc, iż decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jak wynika z powyższego przepisu wymóg podpisania decyzji z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego przez osoby upoważnione do jej wydania jest ustawowym elementem decyzji. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalony jest podgląd, iż decyzje wydawane przez organ kolegialny, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowią wyraz woli członków składu orzekającego, którzy – tworząc całość – są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisania decyzji (por. np. wyroki NSA z 9 marca 2011 roku, I OSK 1536/10; z dnia 19 maja 2006 roku, I OSK 111/06; z dnia 12 lutego 1991 roku, SA/Lu 889/90, OSP 1992/2/27; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2010 roku, IV SA/Wr 52/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 10 października 2007 roku, II SA/Ol 644/07, wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 września 2005 roku, I SA/Wa 1235/04; z dnia 24 czerwca 2005 roku, VI SA/Wa 224/05; z dnia 3 lutego 2004 roku, II SA 1481/02, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Niekwestionowaną zasadą jest zatem, że decyzje wydawane przez organy kolegialne powinny być podpisane przez wszystkich członków organu, biorących udział w podjęciu decyzji. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż rażące naruszenie prawa wystąpi także wówczas, gdy w sposób oczywisty organ naruszył przepisy procesowe, których treść nie budzi wątpliwości (R. Kędziora: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2008). Decyzja organu kolegialnego podpisana przez inne osoby lub przez niektórych tylko członków składu orzekającego rażąco narusza prawo (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 31 stycznia 1991 roku, SA/Kr 1304/90, ONSA 1991/1/18, wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2000 roku, I SA 1109/00, Lex Nr 55019, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2008 roku, I OSK 5/08, Lex Nr 526573 i inne). Okoliczności sprawy wskazują, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza art. 107 § 1 k.p.a. A ponieważ sprawę rozpoznano w składzie trzyosobowym, to decyzja musiała być wydana, a zarazem podpisana, przez tych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy brali udział w rozpoznaniu sprawy. W niniejszej sprawie decyzja załączona do akt administracyjnych, jak i doręczona skarżącemu, została podpisana jedynie przez dwóch członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Brak podpisu wszystkich członków organu kolegialnego oznacza, że orzeczenie dotknięte jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Spełniona została zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Powołany przepis stanowi, iż nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania, a rozstrzygnięcie Sądu nie wymaga wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien wydać decyzję spełniającą wymogi art. 107 § 1 k.p.a. Wobec dostrzeżonych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd za przedwczesne uznał odniesienie się do merytorycznych zarzutów dotyczących prawidłowości nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu części kosztów pobytu jego córek w domu pomocy społecznej. Kwestia ta będzie przedmiotem ponownej oceny dokonanej przez organ drugiej instancji w trakcie postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy - wobec rażącego naruszenia prawa - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku wydane zostało na mocy art. 152 p.p.s.a. m.ch.