II SA/Łd 29/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant: St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę. LS II SA/Łd 29/16 Uzasadnienie Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Ł. Delegatura w S. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że w trakcie kontroli w dniu 9 czerwca 2014 r. spółka A w K. nie przedstawiła dokumentów, na podstawie których został wybudowany zbiornik do gromadzenia ścieków pochodzących z myjni samochodów żywieckich. W dniu 26 września 2014 r. organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę, w trakcie której ustalono, że na działce nr [...] położonej w K. przy ul. A znajduje się żelbetowy zbiornik do gromadzenia ścieków pochodzących z myjni samochodów żywieckich o wymiarach 11,5 x 7,0 x 1,7 m. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że zakład uboju trzody chlewnej A uzyskał w dniu [...] pozwolenie zintegrowane wydane przez Starostę [...], zezwalające na ubój żywca i produkcję mięsa w zakładzie położonym przy ul. A w K.. Następnie decyzją z dnia [...] Starosta [...] zmienił ww. pozwolenie zintegrowane, które powtórnie zostało zmienione decyzją z dnia [...]. Zgodnie z ostatnią decyzją gnojowica powstająca w pomieszczeniach magazynowych żywca została zakwalifikowana jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, dla których nie mają zastosowania przepisy ustawy o odpadach, natomiast są kwalifikowane na podstawie przepisów weterynaryjnych jako materiał kat. II, który jako produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego gromadzony jest w bezodpływowym zbiorniku o pojemności 320 m3. Ponadto ścieki z mycia samochodów żywieckich z myjni brudnej będą magazynowane w szczelnym bezodpływowym zbiorniku o pojemności 190 m3, które następnie przekazywane będą uprawnionym odbiorcom do rolniczego wykorzystania ścieków. W trakcie kontroli interwencyjnej Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Ł. przeprowadzonej w Zakładzie A ustalono, że bezodpływowy zbiornik do gromadzenia ścieków z myjni samochodów żywieckich o pojemności 190 m3 wykonany został na przełomie maja i czerwca 2014 r. bez dokumentów wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej P.b. Do dnia 5 czerwca 2014 r. ścieki z mycia samochodów żywieckich odprowadzane były do zbiornika na gnojowicę o pojemności 320m3, a po tym dniu ścieki te kierowane były do zbiornika będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] organ stopnia powiatowego wstrzymał A roboty budowlane polegające na budowie ww. zbiornika o pojemności 190 m3, zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów w celu doprowadzenia wykonywanej budowy zbiornika do stanu zgodnego z przepisami. W dniu 31 grudnia 2014 r. do organu wpłynął projekt budowlany spornego zbiornika. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 P.b. ustalił dla A wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie 125 000 zł. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na A obowiązek dostarczenia: 1/ zaświadczenia Prezydenta Miasta K. potwierdzającego, że budowa zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków pochodzących z myjni brudnej samochodów żywieckich o pojemności 190 m3 jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obwiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 1 czerwca 2015 r. A przekazała wymagane dokumenty. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59f ust. 1 P.b., ustalił dla A w K. wysokość opłaty legalizacyjnej: stawka opłaty (s=500zł) x współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k=5,0) – x współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w=1,0) x 50 (pięćdziesięciokrotne podwyższenie), co dało 125 000 zł. Na ww. postanowienie zażalenie złożyła A, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięci organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 28 ust. 1 P.b., w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Jak wynika z akt sprawy inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków pochodzących z myjni brudnej samochodów żywieckich o pojemności 190 m3. Stosownie do art. 48 ust. 1 P.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasada ta nie ma zastosowania jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejnym warunkiem umożliwiającym odstąpienie od przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części jest dowiedzenie, że budowa nie narusza przepisów. Jeżeli zachodzą przedstawione powyżej okoliczności organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2, powinien, w drodze postanowienia wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. W sytuacji, gdy roboty zostały już zakończone, w postanowieniu tym organ nakłada obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Organ nadzoru budowlanego, po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktowanych jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, jest zobowiązany zbadać: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawozdań; wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jeśli nie stwierdzono nieprawidłowości organ nadzoru budowlanego ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zgodnie zaś z art. 49 ust. 2 P.b. do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z samowolną budową zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków pochodzących z myjni brudnej samochodów żywieckich o pojemności 190 m3. Zatem obiekt zaliczyć należy do VIII kategorii obiektów budowlanych, dla których ustawodawca ustalił współczynnik kategorii (k) - 5,0 oraz współczynnik wielkości obiektu (w) - 1,0, zaś stawka opłaty wynosi - 500 zł. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo określił wysokość opłaty legalizacyjnej na 125 000 zł. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła spółka A w K., zarzucając mu naruszenie:. 1/ art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f P.b., poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu opłaty legalizacyjnej okoliczności, w jakich doszło do samowoli budowlanej oraz faktu podjęcia przez inwestora działań w celu legalizacji budowy przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, 2/ art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 80 k.p.a., z uwagi na niedopełnienie przez organ administracji publicznej obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, a także poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na zupełnym pominięciu faktu, że samowolna budowa zbiornika bezodpływowego o pojemności 190 m3 wynikała z decyzji z dnia [...] Starosty [...], mocą którego zmienił on pozwolenie zintegrowane z dnia [...] w zakresie nazewnictwa oraz sposobu postępowania ze ściekami pochodzącymi z myjni wnętrza naczep samochodowych, 3/ art. 8 k.p.a., statuującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, poprzez pominiecie w niniejszej sprawie i nierozważenie skutków prawnych, które wywołała ostateczna decyzja z dnia [...] Starosty [...], która funkcjonuje w obrocie prawnym i pozostaje w związku z podejmowanym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że decyzją z dnia [...] Starosta [...] zmienił pozwolenie zintegrowane z dnia [...] w zakresie nazewnictwa oraz sposobu postępowania ze ściekami pochodzącymi z myjni wnętrza naczep samochodowych. Zgodnie z tą decyzją gnojowica powstająca w pomieszczeniach magazynowanych żywca została zakwalifikowana jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, dla których nie mają zastosowania przepisy ustawy o odpadach. Nieczystości te kwalifikowane są jako materiał Kategorii II i jako produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego mają być gromadzone w bezodpływowym zbiorniku o pojemności 320 m3, zaś ścieki z mycia samochodów żywieckich z myjni brudnej mają być gromadzone w szczelnym zbiorniku bezodpływowym o pojemności 190 m3, a następnie przekazywane odbiorcom do rolniczego wykorzystania ścieków. Spółka A wystąpiła z wnioskiem o pozostawienie bez zmian miejsca gromadzenia gnojowicy (nieczystości z myjni oraz z magazynu żywca) i sposobu jej wykorzystania, jako rozwiązania korzystnego dla środowiska i dla Spółki. W trakcie prowadzonego postępowania ostatecznie spółka przychyliła się do stanowiska Starosty [...] co do miejsca magazynowania gnojowicy powstającej w pomieszczeniach magazynowanych żywca i ścieków z mycia samochodów żywieckich z myjni brudnej. Jednocześnie spółka wniosła o zmianę terminu obowiązywania decyzji w tym punkcie w związku z koniecznością prowadzenia prac budowlanych, jednakże wniosek jej nie został uwzględniony. W związku z powyższym od dnia [...] spółka była zobowiązana magazynować ścieki z mycia samochodów żywieckich z myjni brudnej w szczelnym zbiorniku bezodpływowym o pojemności 190 m3, którego w tym dniu spółka nie miała. Dalsze magazynowanie nieczystości z magazynu żywca wraz z nieczystościami z myjni samochodowej powodowało naruszanie warunków pozwolenia zintegrowanego, co mogło skutkować cofnięciem ww. pozwolenia zintegrowanego, a tym samym wstrzymaniem działalności spółki. Budowa zbiornika zgodnie z prawem wiązała się z koniecznością uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, projektu budowlanego zbiornika bezodpływowego do gromadzenia ścieków wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi, a tym samym czas realizacji inwestycji wydłużał się znacznie i wzrastało prawdopodobieństwa poniesienia skutków naruszenia przez spółkę warunków pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca spółka podkreśliła, że podjęła działania w celu legalizacji budowy zbiornika jeszcze przed wszczęciem kontroli przez PINB w K.. Bezodpływowy zbiornik o pojemności 190 m3 wykonany został na przełomie maja i czerwca 2014 r., zaś już w dniu [...] spółka uzyskała decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji. Także w trakcie postępowania administracyjnego spółka przedstawiła całą wymaganą dokumentację, wszystkie dokumenty konieczne do uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej organy zupełnie pominęły te okoliczności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. W niniejszej sprawie nie ma sporu co do faktu budowy bezodpływowego zbiornika na ścieki z myjni samochodów ciężarowych (o objętości całkowitej użytkowej 191,12 m3) wraz z kanalizacją bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skarżąca spółka nie kwestionuje również, że stosownie do art. 28 ust. 1 P.b. winna legitymować się, przed wszczęciem robót budowlanych, decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego właściwie zastosowały w sprawie art. 48 P.b. i nie ma podstaw do kwestionowania podjętych rozstrzygnięć. Zgodnie bowiem z ust. 1 tego artykułu, właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie jednak do art. 48 ust. 2 P.b., gdy budowa, o której mowa wyżej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ administracji jest zobowiązany do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie określonych w przepisie dokumentów (art. 48 ust. 3). Procedurę opisaną w cytowanych przepisach organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego przeprowadził – wydał w dniu [...] stosowne postanowienie o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, zobowiązując jednocześnie inwestora do złożenia w stosownym terminie określonych w przepisach dokumentów. Nałożone obowiązki skarżąca spółka wykonała, co z kolei, w myśl art. 48 ust. 5 ustawy, oznacza, że organ miał obowiązek uznać, że skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Jednakże przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia złożonego przez skarżącą projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, organ musi, stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy, ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Do tej wysokości stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Należy w tym miejscu podkreślić, że procedura legalizacyjna nie ma charakteru obligatoryjnego, jest zaś alternatywą wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednym z obligatoryjnych etapów tego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem aby proces legalizacji samowoli budowlanej mógł być zakończony wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, inwestor jest zobowiązany do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem nakazu przymusowej rozbiórki. Raz jeszcze podkreślić należy, że organ nadzoru budowlanego w przypadku prowadzenia postępowania legalizacyjnego jest zobligowany do określenia opłaty legalizacyjnej. Z drugiej strony inwestor nie ma bezwzględnego obowiązku jej uiszczania, przedmiotowa opłata bowiem nie podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie egzekucji, a jej nieuiszczenie oznacza jedynie rezygnację z legalizacji samowoli budowlanej. Przy czym w takim wypadku inwestor musi liczyć się ze skutkami określonymi w art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy, a konkretnie z tym, że organ nadzoru budowlanego wyda decyzję o przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ust. 1 (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., II OSK 2077/09). Tak więc w niniejszej sprawie, skoro bezspornie ustalono, że wykonane roboty budowlane zrealizowane zostały w warunkach samowoli budowlanej, które jednak spełniały ustawowe warunki do dokonania ich legalizacji (skarżąca spółka złożyła dokumenty wymagane postanowieniem z dnia [...]), zobligowany był do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Jej wysokość nie budzi zastrzeżeń – została wyliczona prawidłowo, przy przyjęciu właściwej kategorii obiektu budowlanego (VIII – inne budowle), współczynnika kategorii obiektu – 5 i współczynnika wielkości obiektu – 1. Wartości te wynikają wprost z załącznika do ustawy – Prawo budowlane. Z kolei stawka opłaty wynosi 500 zł. Mnożąc zatem współczynnik kategorii obiektu (k) - 5, współczynnik wielkości obiektu (w) – 1 i stawkę opłaty (s) – 500 zł, a następnie uzyskany iloczyn tych wartości podwyższając pięćdziesięciokrotnie - uzyskamy prawidłową wysokość opłaty legalizacyjnej obiektu samowolnie wybudowanego przez skarżącą – 125 000 zł. Rozważania zawarte w skardze, dotyczące zbyt wysokiej stawki opłaty legalizacyjnej, z uwagi na okoliczności powstania zbiornika (zmiana pozwolenia zintegrowanego) należy zaś postrzegać jako postulaty de lege ferenda, a nie jako zarzuty mające świadczyć o nieprawidłowościach w postępowaniu administracyjnym. Trzeba wszak pamiętać, że inwestor nie musi uiścić opłaty legalizacyjnej, gdyż jej uiszczenie jest swego rodzaju przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej i zawsze pozostaje w alternatywie z nakazem rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia obiektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2010 r., II OSK 143/10). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji. lf