II SA/Łd 291/11

Dnia 13 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2011 roku sprawy ze skargi M. A. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., z dnia [...], nr [...], którą orzeczono o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5 w stosunku do M. A. Organ ustalił, iż decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. przyznał M. A. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W dniu 8 stycznia 2009r. strona złożyła w siedzibie organu I instancji oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego wraz z aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...], umową kupna - sprzedaży ciągnika z dnia [...], pokwitowaniem wpłaty K103 nr 1503 z dnia 15 lutego 2008r. oraz zaświadczeniem lekarskim z dnia 7 stycznia 2009 r. W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2009r. M. A. podniósł, że ma kłopoty rodzinne, opiekuje się żoną, która od trzech lat jest leczona neurologicznie i psychiatrycznie. Podkreślił przy tym, iż opiekuje się dwójką małych dzieci i samodzielnie prowadzi duże gospodarstwo rolne. Wyjaśnił również, że powodem opóźnienia w złożeniu oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego była jego choroba. Do pisma załączył zaświadczenie lekarskie z dnia 20 lutego 2009r. Decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji wstrzymał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku 4 i 5, argumentując, że M. A. uchybił terminowi do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Powyższe rozstrzygniecie na skutek odwołania strony zostało następnie uchylone decyzją organu drugiej instancji z dnia [...], a sprawa przekazana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy uznał bowiem, że organ pierwszej instancji powinien potraktować pismo M. A. z dnia 20 lutego 2009r., jako prośbę o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Zdaniem organu strona wprawdzie uprawdopodobniła brak winy w uchybieniu terminu do złożenia oświadczenia, złożyła prośbę o przywrócenie terminu i dopełniła czynności, dla której uchybiono terminu, jednakże prośbę o przywrócenie terminu do złożenia spornego oświadczenia złożyła po upływie siedmiodniowego terminu, liczonego od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. utrzymał w mocy w/w postanowienie, Prawomocnym wyrokiem z dnia 30 marca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 445/10 oddalił skargę na wymienione postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia[...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA wyjaśnił, że § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz. 2870 ze zm.) wskazuje wprost, z jakimi okolicznościami wiązać należy wstrzymanie wypłaty świadczeń na czwarty i piąty rok realizacji planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego i - co istotne - taką okolicznością z pewnością nie jest niezłożenie oświadczenia w terminie 7 dni, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Złożenie zatem przez producenta rolnego oświadczenia, że zaplanowane przedsięwzięcie zostało zrealizowane nie jest celem samym w sobie, a jedynie informacją dla organu, zaś dołączone do niego dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 są dowodami, potwierdzającymi zrealizowanie przez producenta przedsięwzięcia. Jeśli z dokumentów tych wynika, że producent w terminie, o jakim mowa w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zrealizował przedsięwzięcie, to brak jest przesłanek do tego, aby producenta rolnego obarczać określonymi sankcjami, w szczególności wstrzymaniem płatności. Nadto Sąd wyjaśnił, że skoro brak jest podstaw prawnych dla przypisania jakichkolwiek skutków niezachowania siedmiodniowego terminu, określonego w przepisie § 8 ust. 2 analizowanego rozporządzenia, to tym samym należy uznać, iż wolą ustawodawcy było przypisanie temu terminowi wyłącznie charakteru instrukcyjnego. Zatem, w sytuacji gdy beneficjent złożył oświadczenie, ale z opóźnieniem, to organ administracji winien przede wszystkim zbadać, czy przedsięwzięcie przewidziane w planie gospodarstwa niskotowarowego zostało zrealizowane w terminie, o jakim stanowi § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, oraz ustalić czy beneficjent złożył wraz z oświadczeniem dokumenty, o których mowa w § 8 ust. 3 tegoż rozporządzenia, a w razie braków w tym zakresie wezwać stronę do ich uzupełnienia i dopiero wówczas rozstrzygnąć bądź o wypłacie kolejnej transzy pomocy, bądź o jej wstrzymaniu. Niemniej jednak w sytuacji, gdy strona postępowania zwróci się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu, który ma charakter instrukcyjny, organ administracji publicznej zobligowany jest wniosek ten rozpoznać, bowiem w świetle obowiązujących przepisów prawa mimo, iż jest on bezprzedmiotowy, nie jest możliwe wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania wywołanego rzeczonym wnioskiem, a to z tego względu, że stosownie do treści art. 126 k.p.a., przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do postanowień. Sąd dodatkowo wyjaśnił, że nie podzielił wywodów organów obu instancji, iż siedmiodniowy termin do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć jest terminem procesowym zawitym, podlegającym przywróceniu, jednakże wskazane uchybienie w zakresie motywów rozstrzygnięcia nie mogło skutkować uchyleniem wydanych w sprawie postanowień, gdyż orzeczenie o odmowie przywrócenia terminu, co do formy rozstrzygnięcia odpowiada prawu. Konsekwencją powyższego wyroku była wymieniona juz decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O., z dnia [...], nr [...], Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. A., podnosząc, iż narusza ona § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.bowiem tylko naruszenie postanowień § 8 ust. 1 rozporządzenia powoduje wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W ocenie odwołującego się stan prawny jest zatem jasny i czytelny, a organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej dokonał wstrzymania spornej płatności. Ponadto w odwołaniu strona powołując się na pogląd zawarty w uzasadnieniu w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 20101r. podniosła, iż uchybienie terminu na złożenie oświadczenia wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie pociąga za sobą skutków. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż skarżący, pomimo realizacji w terminie zadeklarowanych przedsięwzięć - nie wywiązał się z obowiązku złożenia oświadczenia w powyższym terminie, bowiem przedmiotowe oświadczenia złożył dopiero w dniu 8 stycznia 2009r., a zatem po upływie określonego terminu, czyli złożenie tego oświadczenia nie było skuteczne prawnie. W ocenie organu ustawodawca w ustępie 2 § 8 rozporządzenia wskazał, iż przedmiotowe oświadczenie powinno zostać złożone w terminie siedmiu dni od dnia, w którym upłynął termin wskazany w § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia jako termin wyznaczony dla strony ma charakter ustawowego terminu zawitego, którego uchybienie powoduje bezskuteczność czynności procesowej dokonanej przez stronę, a uchybienie takiego terminu ustawowego powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony. Zatem skoro strona złożyła oświadczenie o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego z uchybieniem terminu wskazanego w § 8 ust. 2 rozporządzenia, to jest to czynność bezskuteczna prawnie i w ocenie organu należy przyjąć, iż strona nie złożyła przedmiotowego oświadczenia, co musiało się wiązać ze wstrzymaniem przedmiotowej płatności w czwartym i piątym roku, gdyż producent rolny nie dotrzymał warunków wskazanych w § 8 ust. 1 rozporządzenia, a mianowicie warunku wskazanego w § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, tj. nie złożył oświadczenia o zrealizowaniu zadeklarowanych przedsięwzięć we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, iż wobec oddalenia skargi w/w wyrokiem, w przedmiocie przywrócenia stronie terminu do złożenia oświadczenia organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję o wstrzymaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w roku czwartym i piątym nie znajdując podstaw do uwzględnienia okoliczności podniesionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę strony i właśnie ta decyzja jest przedmiotem odwołania, a więc tym samym i niniejszych rozważań. Powyższą decyzję M. A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie, argumentując jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Tytułem wstępu wskazać wypada, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia Ocena prawna oznacza wyjaśnienie treści konkretnych przepisów prawnych, które mają w rozpoznawanej sprawie zastosowanie i ich wykładnię w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia. Ocena jest zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej przez organ czy sąd, jak i wyjaśnienie, dlaczego jej zastosowanie było błędne. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym (tak też WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 13.01.2010r. I SA/Wr 1792/09 LEX nr 559646). Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są więc konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich zadaniem jest wytyczenie kierunku działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie I GSK 940/09). Z uwagi na to, że zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania, których mowa w komentowanym przepisie, zostaną sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, uzasadnienie orzeczenia w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie doszło do jaskrawego naruszenia przez organ regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a.. Przedmiotem kontroli sądu jest rozstrzygniecie organu w przedmiocie wypłaty trzeciej transzy dopłat unijnych. Kwestię płatności kolejnych transz regulują przepisy §§ 8 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 286, poz.2970 ze zmianami), dalej powoływanego jako rozporządzenie. Pokrótce: beneficjent zobowiązany jest wykonać zobowiązanie w ciągu sześciu miesięcy od otrzymania trzeciej transzy, zaś oświadczenie o wypełnieniu obowiązku wraz z dokumentacją złożyć w terminie 7 dni od upływu owych sześciu miesięcy. Bezspornie skarżący, który wykonał zobowiązanie trzeciego roku płatności w ciągu wymaganych sześciu miesięcy, złożył oświadczenie o wykonaniu z opóźnieniem. Organ odmówił mu przywrócenia terminu, a WSA w Łodzi oddalił skargę na postanowienie w tej materii. Jednakże w uzasadnieniu orzeczenia Sąd wyraził pogląd, że ów termin 7-dniowy na poinformowanie organu o realizacji przedsięwzięcia ma charakter terminu instrukcyjnego, niezwiązanego z ujemnymi skutkami w razie uchybienia w jego zachowaniu. Sąd wskazał również, że z uwagi na lukę prawną, uniemożliwiającą umorzenie przez organ postępowania tzw. incydentalnego, jakim niewątpliwie jest postępowanie o przywrócenie terminu, rozstrzygnięcie organu w istocie odpowiada prawu, bowiem organ nie miał innych instrumentów prawnych do zakończenia postępowania incydentalnego. Bez wątpienia wyrażony w sprawie pogląd prawny co do tego, że termin siedmiu dni na złożenie oświadczenia o realizacji zobowiązania, o którym stanowi § 8 rozporządzenia, nie jest terminem, z uchybieniem którego prawodawca wiąże ujemne skutki prawne, jest poglądem prawnym wiążącym zarówno organ, który prowadzi postępowanie w dalszym ciągu, jak i sąd przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy. Innymi słowy, w wyroku z dnia 29 czerwca 2010 roku w sprawie II S.A./Łd445/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przesądził, że owo uchybienie nie ma wpływu dla oceny zasadności wypłaty czwartej i piątej raty. Pogląd ten został wyrażony w wyroku wydanym w tej samej sprawie i wiąże organy rozpoznające sprawę wypłaty kolejnych transz środków pomocowych,, bowiem niewątpliwy jest związek między postępowaniem incydentalnym a postępowaniem głownym. Nie jest to postępowanie odrębne, wykładnia przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia sprawy o wypłatę transzy, dokonana przez sąd w postępowaniu incydentalnym, jest wiążąca w dalszej części postępowania. W tymże uzasadnieniu Sąd zawarł jednocześnie wskazówki co do dalszego postępowania, wyraźnie zobowiązując organ od rozpoznania merytorycznego wniosku o wypłatę kolejnych transz. Również tymi wskazaniami organ jest związany, stosownie do dyspozycji art. 153 p.p.s.a.. Nie do akceptacji jest pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż i ocena prawna przepisów rozporządzenia i zalecenia co do dalszego postępowania są okolicznościami nie wiążącymi organu przy rozpoznaniu sprawy o dopłaty. W takiej sytuacji organ, odmawiając wypłaty transz tylko na tej podstawie, że skarżący uchybił terminowi do złożenia informacji o wykonaniu zobowiązania w trzecim roku płatności jest rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję, orzekając o kosztach postępowania z mocy art. 200 p.p.s.a. m.o.