II SA/Łd 293/18

Dnia 19 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], [...], po rozpoznaniu odwołania A.K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie zmiany decyzji o przyznaniu i odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] – na podstawie art. 4, art. 5 ust. 1, ust. 3, art. 13 i art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1851 ze zm., dalej jako: "ustawa") – orzekł o przyznaniu A.K. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku oraz o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku. Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] – na mocy art. 104 i 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") i art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 19 lit. "c" i "e", pkt 20 lit. "c", art. 4, art. 5, art. 7 ust. 1 i 3, art. 13, art. 18 ust. 5 i ust. 6 oraz art. 27 ust. 3 ustawy – zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2016 roku w części dotyczącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w ten sposób, że orzekł o: - przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 30 listopada 2016 roku, - odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w okresie od 1 grudnia 2016 roku do 30 czerwca 2017 roku; - przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 30 września 2017 roku. Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła A.K., która wskazała, iż do jej dochodu został doliczony dochód uzyskany z Uniwersytetu Medycznego za miesiąc listopad 2016 roku w wysokości 1.286,74 zł i dochód uzyskany w Zespole Szkól ZNP za miesiąc październik 2016 roku w wysokości 1.647,88 zł (w tym 13 nadgodzin). W kolejnych miesiącach strona osiągnęła dochód w niższej wysokości. W ocenie odwołującej, do dochodu powinien być doliczony dochód netto z tytułu wynagrodzenia zasadniczego (bez nadgodzin). Strona kwestionuje także doliczenie do dochodu rodziny, dochodu ze sprzedaży akcji, bowiem był to dochód jednorazowy uzyskany w 2014 roku i nie powinien być zsumowany z dochodem za rok 2016. Dodatkowo, podstawy do przyznania świadczenia nie powinien stanowić dochód z jednego miesiąca, ale z kilku miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 27 ust. 1 ustawy wskazał, iż w sprawie mamy do czynienia w sprawie. Jak podkreślił organ, M.K. jest pierwszym dzieckiem odwołującej w rozumieniu ustawy, zatem prawo do świadczenia wychowawczego na jego rzecz przysługuje stronie pod warunkiem, spełnienia kryterium dochodowego w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Zarówno we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, jak i w decyzji przyznającej to świadczenie znajduje się pouczenie, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba je otrzymująca jest obowiązana o tym do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie. W dniu 7 sierpnia 2017 roku strona oświadczyła, iż w roku 2016 do dnia 13 lutego 2016 roku była zarejestrowana w urzędzie pracy z prawem do zasiłku. Następnie pracowała do sierpnia 2016 roku na umowę zlecenie. Otrzymała także wypłatę trzynastej pensji z poprzedniej pracy, gdzie odwołująca była zatrudniona od 1 września 2014 roku do 31 sierpnia 2015 roku. W dniu 12 września 2016 roku odwołująca rozpoczęła pracę na czas określony do dnia 23 czerwca 2017 roku. W dniu 20 września 2016 roku strona wyrejestrowała prowadzoną działalność gospodarczą na zasadach ogólnych. W dniu 3 października 2016 roku rozpoczęła pracę na Uniwersytecie Medycznym na czas określony do dnia 30 września 2017 roku. Mąż odwołującej – M.K. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ł. bez prawa do zasiłku. W wykonaniu wezwania organu odwołująca złożyła zaświadczenie o wynagrodzeniu wystawione przez Zespół Szkół ZNP z dnia 29 sierpnia 2017 roku, z treści którego wynika, że w miesiącu październiku 2016 roku osiągnęła dochód netto w wysokości 1.647.58 zł. W konsekwencji organ pierwszej instancji, na podstawie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 19 lit c i e i art. 7 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 20 lit. c ustawy, zobowiązany był do ponownego ustalenia dochodu na członka rodziny odwołującej. Następnie Kolegium cytując treść art. 7 ust. 1, art. 2 pkt 19 art. 7 ust. 3 i art. 2 pkt 20 ustawy podkreślił, iż Prezydent Miasta, po dokonaniu stosownej weryfikacji dochodów rodziny odwołującej, tj. po uwzględnieniu dochodu utraconego za 2014 roku oraz doliczeniu do dochodu z roku bazowego kwoty dochodu uzyskanego za miesiąc październik 2016 roku z tytułu podjęcia zatrudnienia w Zespole Szkół ZNP, ustalił że miesięczny dochód na osobę w rodzinie w okresie do dnia 31 października 2016 roku wynosił 501,83 zł, zatem świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko M.K. niewątpliwie przysługiwało stronie do dnia 30 listopada 2016 roku. Odwołująca z dniem 3 października 2016 roku podjęła kolejne zatrudnienie (na Uniwersytecie Medycznym w Ł.) i w miesiącu listopadzie osiągnęła z nawiązanego stosunku pracy dochód netto w wysokości 1.286,76 zł (tj. 321,69 zł netto na jedną osobę w rodzinie). Okoliczność ta zobowiązała organ do ponownego przeliczenia dochodu rodziny. I tak, po doliczeniu do dochodu na osobę w rodzinie strony (tj. do kwoty 501,83 zł) dochodu na osobę w rodzinie z miesiąca listopada 2016 roku (321,69 zł) dochód na osobę w rodzinie ustalono w wysokości 823,52 zł. Ponieważ dochód na osobę w rodzinie, w tak ustalonej wysokości przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wynikające z art. 5 ust. 3 ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w okresie od 1 grudnia 2016 roku nie przysługuje. Jak dostrzegło Kolegium, w dniu 23 czerwca 2017 roku rozwiązaniu uległa umowa o pracę zawarta pomiędzy strona, a Zespołem Szkół ZNP, co stosownie do brzmienia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 19 lit c ustawy, zobowiązuje do zastosowania w sprawie instytucji dochodu utraconego, a zatem i ponownego przeliczenia dochodu rodziny. Po odliczeniu dochodu utraconego, dochód na osobę w rodzinie od 1 lipca 2017 roku wynosi 411.63 zł, zatem pełnia warunek, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, a zatem świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie M.K. przysługuje stronie od dnia 1 lipca 2017 roku. Kolegium odnosząc się więc do treści odwołania wyjaśniło, iż w związku z uzyskaniem dochodu, w wyniku podjęcia zatrudnienia w Zespole Szkół ZNP oraz na Uniwersytecie Medycznym, do dochodu rodziny ustalanego na potrzeby weryfikacji prawa do wnioskowanego świadczenia, należało doliczyć dochód netto uzyskany przez stronę w październiku i listopadzie 2017 roku, tj. w miesiącach następujących po miesiącu, w którym dochód został uzyskany. Jedocześnie w związku z rozwiązaniem w dniu 23 czerwca 2017 roku umowy o pracę zawartej pomiędzy strona, a Zespołem Szkół ZNP dochód rodziny, stosownie do art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 19 lit. "c" ustawy, należało ponownie przeliczyć i ustalić prawo do świadczenia wychowawczego począwszy od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu. Katalog przesłanek stanowiących o utracie dochodu (art. 2 pkt 19 ustawy), ma charakter zamknięty, co oznacza to, że poza enumeratywnie wymienionymi w nim okolicznościami stanowiącymi podstawę do zastosowania instytucji dochodu utraconego, żadne inne zdarzenie nie może stanowić podstawy skorygowania jego wysokości. Ponieważ, na podstawie art. 3 ust. 1 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1952 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), akcje, stanowią dochód w rozumieniu ustawy, a ustawodawca nie potraktował "dochodu z transakcji sprzedaży akcji", jako przesłanki utraty dochodu wnioskodawcy, powoływane przez stronę okoliczności faktyczne – zdaniem Kolegium – nie mogą zostać uwzględnione, bowiem prowadziłyby do zastosowania wykładni rozszerzającej przedmiotową normę. Z tego powodu, argumenty odwołania w ocenie Kolegium nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w zakresie uprawnienia do świadczenia wychowawczego i nie przekładają się na wysokość dochodu osiąganego przez rodzinę. Końcowo Kolegium wskazało, iż Prezydent Miasta Ł. w sposób prawidłowy ustalił wysokość dochodu rodziny, w każdym z okresów cząstkowych i prawidłowo zastosował się do regulacji wynikających z treści ustawy. Przy tak ustalonym stanie faktycznym organ był zobowiązany do zmiany własnej ostatecznej decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy i przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko tylko w okresach, w których strona spełniała ustawowe kryterium dochodowe oraz odmowie prawa do świadczenia wychowawczego w okresach, w których kryterium to zostało przekroczone. Reasumując – w ocenie Kolegium – organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze skierowanej do sądu administracyjnego A.K. wskazała, iż kwestionuje powyższą decyzję w zakresie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko w okresie od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia 30 czerwca 2017 roku. W odwołaniu strona podniosłam dwie kwestie: obliczanie dochód za miesiąc październik 2016 roku uzyskanego w Zespole Szkół ZNP, składającego się z pensji zasadniczej i nadgodzin oraz doliczenie dochodu ze sprzedaży akcji uzyskanego w 2014 roku. Tymczasem Kolegium w ogóle nie odniosło się do kwestii obliczania dochodu za miesiąc październik 2016 roku, która zdaniem skarżącej jest kluczowa dla sprawy. W art. 7 ust. 2 ustawy, ustawodawca przewidział zastosowanie dochodu średniego (dochód podzielony przez liczbę miesięcy, kiedy był uzyskiwany), natomiast w art. 7 ust. 3 ustawy stosuje się kryterium dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. W przypadku skarżącej dochody uzyskane w drugim miesiącu nowo podjętej pracy były znacznie wyższe niż w innych miesiącach ze względu na specyfikę pracy. Za dochód powinna być uznana pensja podstawowa bez nadgodzin, która jest taka sama w każdym miesiącu, natomiast nadgodziny są zmienne i mogą być również sumowane z dwu miesięcy. Dlatego też strona kwestionuje sposób obliczenia dochodu uzyskanego poprzez zsumowanie dochodu netto uzyskanego z Uniwersytetu Medycznego za miesiąc listopad 2016 w wysokości 1.286,74 zł oraz dochodu netto uzyskanego w Zespole Szkół ZNP za miesiąc październik 2016r w wysokości 1.647,58 zł, ponieważ dochód netto uzyskany w październiku w Zespole Szkół ZNP składał się z pensji zasadniczej oraz nadgodzin, które były zmienne w zależności od miesiąca. Tak więc płaca netto w miesiącu październiku wynosiła 1.647,58 zł (w tym 13 nadgodzin), w miesiącu listopadzie 1.365,32 zł (0 nadgodzin), a w miesiącu grudniu 1.476,88 zł (w tym 3 nadgodziny i premia świąteczna). Do obliczania dochodu powinna być uwzględniona pensja netto bez nadgodzin, które w przypadku nauczyciela są różne w zależności od miesiąca. Tak więc do wyliczenia dochodu należy zsumować dochód netto bez nadgodzin uzyskany w Zespole Szkół ZNP w wysokości 1.365,32 zł plus dochód z Uniwersytetu Medycznego w wysokości 1.286,74 zł. Szacowanie dochodu na podstawie tylko jednego miesiąca, kiedy średni dochód jest znacznie mniejszy wydaje się być rażąco niesprawiedliwe i sprzeczne z zasadą przyznawania świadczenia rodzinnego, którego główną rolą jest wspieranie rodziny. Do wniosku strona dołączyła zaświadczenie o średnich dochodach za miesiące od września do grudnia 2016 roku, z którego jasno wynika, iż średni dochód za ww. miesiące był około 300 zł niższy od dochodu z miesiąca października. Dla strony nie jest zrozumiałe dlaczego na podstawie jednego miesiąca może zostać odebrane świadczenie na następne pół roku. Biorąc pod uwagę okres od września 2016 roku do września 2017 roku, to tylko w jednym miesiącu został przekroczony według wyliczeń organu dochód netto na członka rodziny. W pozostałych miesiącach był znacznie niższy, a w okresie od lipca do września wynosił poniżej 500 zł. Skoro dochód netto na członka rodziny w każdym miesiącu jest inny to powinien być zastosowany średni dochód z kilku miesięcy a nie dochód tylko z jednego miesiąca. W okresie od października 2016 roku do maja 2017 roku tylko w jednym miesiącu (październiku) skarżąca miała aż 13 nadgodzin doliczonych do pensji, w pozostałych było to od 1 do 5 nadgodzin. Zgodnie z zapisami ustawy, dochód rodziny podlega aktualizacji za każdym razem gdy występuje zdarzenie mające wpływ na ustalone prawo. Tak więc skoro dochód w każdym miesiącu jest inny, świadczenie powinno być przeliczane dla każdego miesiąca. Skoro nie stosuje się pojęcia dochodu średniego dla okresu zatrudnienia to każda zmiana wysokości dochodu – zdaniem autorki skargi – powinna być traktowana jako zdarzenie mające wpływ na ustalone prawo do świadczenia. Ponadto przy określaniu dochodu za dany miesiąc należy uwzględnić specyfikę wykonywanej pracy, czy godziny nadliczbowe są stałe w każdym miesiącu oraz w jakim systemie są wypłacane, czy co miesiąc czy też sumowane z kilku miesięcy. W pracy nauczyciela nadgodziny zależą od czynników losowych, takich jak choroba czy też inne nieobecności pracujących nauczycieli. Wypłacane są zazwyczaj co miesiąc, jednak ostatni tydzień poprzedniego miesiąca sumowany jest z następnym miesiącem. Czasami następują pomyłki i godziny są dodawane lub odejmowane od kolejnego miesiąca. Dlatego skarżąca uważa, iż tak zmienna wartość jak godziny nadliczbowe nie powinny być uwzględniane przy obliczaniu dochodu dla jednego miesiąca a rozliczane w skali całego okresu zatrudnienia. Autorka skargi zakwestionowała także włączaniem dochodu z akcji do przeliczania dochodu za ww. okres. Zgodnie z art. 2 ust. 20 ustawy, dochód uzyskany ze sprzedaży akcji nie jest traktowany jako uzyskanie dochodu. Skoro ustawodawca nie potraktował dochodu z transakcji sprzedaży akcji jako źródła uzyskania dochodu, to dochód ten nie powinien być uwzględniany. Konsekwentnie dochód ze sprzedaży akcji nie został uwzględniony w katalogu przesłanek stanowiących o utracie dochodu, ponieważ jak można utracić coś co nie zostało uzyskane. Reasumując skarżąca podkreśliła, iż nadrzędnym celem ustawy jest pomoc państwa w wychowaniu dzieci. Przy określaniu wysokości dochodu powinny być brane pod uwagę wszystkie okoliczności, a wszelkie wątpliwości rozpatrywane na korzyść rodziny, zwłaszcza w sytuacji w której pracuje i utrzymuje rodzinę tylko jeden rodzic. Celem państwa powinno być wspieranie rodziców i opiekunów dzieci w podejmowaniu pracy, a nie karanie za podejmowanie inicjatyw. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie z powodów wskazanych w jej uzasadnieniu. Przypomnieć należy, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...]maja 2016 roku, nr [...] przyznał A.K. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko P.K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku oraz prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku. Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] – na mocy art. 104 i 163 K.p.a. i art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 19 lit. "c" i "e", pkt 20 lit. "c", art. 4, art. 5, art. 7 ust. 1 i 3, art. 13, art. 18 ust. 5 i ust. 6 oraz art. 27 ust. 3 ustawy – zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2016 roku w części dotyczącej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w ten sposób, że orzekł o: - przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 kwietnia do 30 listopada 2016 roku, - odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w okresie od 1 grudnia 2016 roku do 30 czerwca 2017 roku; - przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko M.K. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 30 września 2017 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kwestionowana w sprawie decyzja oparta została m.in. na podstawie art. 27 ustawy. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na charakter decyzji wydawanej w trybie art. 27 ust. 1 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2016 roku, sygn. I OSK 15/15 oraz wyroki WSA w: Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 roku, sygn. I SA/Wa 976/16; w Kielcach z dnia 6 września 2017 roku, sygn. II SA/Ke 476/17; w Poznaniu z dnia 25 października 2017 roku, sygn. II SA/Po 451/17; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) ukształtował się pogląd, zgodnie z którym decyzja o zmianie lub uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne (zob. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych – treść tego przepisu jest właściwie tożsama z treścią art. 27 ust. 1 ustawy) lub wychowawcze (zob. art. 27 ust. 1 ustawy) ma charakter konstytutywny, powoduje zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość. Wynika z tego, że Prezydent Miasta Ł. decyzją wydaną w dniu [...] nie mógł uchylić decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze i w konsekwencji odmówić przyznania świadczenia na okres od dnia 1 grudnia 2016 roku do dnia 30 czerwca 2017 roku, czyli z mocą wsteczną. Mógł to uczynić jedynie "na przyszłość". Uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną należy uznać za naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy, tj. za naruszenie prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny przede wszystkim wziąć pod uwagę, że decyzja o uchyleniu uprawnienia do świadczenia wychowawczego jako decyzja konstytutywna może wywierać jedynie skutki "na przyszłość", nie zaś z mocą wsteczną. Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż będą one przedmiotem zainteresowania organów administracji, zatem w tej chwili odniesienie się do nich może być przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. k.ż.