II SA/Łd 303/15

Dnia 19 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki pomieszczenia ekspedycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. nr [...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał M. P. rozbiórkę pomieszczenia ekspedycji o wym. 5,50m x 3,14m, o powierzchni użytkowej 15,30 m2, kubaturze 69,63 m3, dobudowanego do budynku piekarni, na działce nr 690, zlokalizowanej przy ul. A w S., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołał się M. P., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm.) stwierdzając, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 tejże ustawy, lecz przepisy dotychczasowe, a zatem w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 299 ze zm.), zwłaszcza art. 37 oraz art. 40 tejże ustawy dopuszczający samowole budowlane. Odwołujący się zakwestionował zeznania świadków na których oprał się organ wskazując, iż świadek J. S. nigdy nie mieszkał w budynku sąsiadującym z jego posesją i nie mógł być naocznym świadkiem budowy pomieszczenia ekspedycji. Dlatego jego zeznania, co do daty wybudowania przybudówki są wątpliwe. Państwo K. również nie mogą znać daty wybudowania ekspedycji, stwierdzili to w piśmie, które złożyli w PINB w S. dnia 28 czerwca 2010r., pisząc w nim, że nie mają jednoznacznych dowodów, w którym roku przybudówka ta powstała, a do tej pory nie złożyli nowych jednoznacznych dowodów w tej sprawie. Naocznymi świadkami też nie mogli być, ponieważ w latach 1990 - 2000 nie mieszkali przy ul. A ani w dzielnicy R. w S.. Zdaniem skarżącego, nowym świadkiem w sprawie jest H. K., który został powołany przez państwa K., lecz z jego oświadczenia wynika, że to jego teściowa i szwagierka pracowały kiedyś w piekarni, on sam pomagał przy krojeniu chleba. Świadek ów nie podał nazwisk ani teściowej ani szwagierki, dlatego nie można stwierdzić czy kiedykolwiek były one zatrudnione w piekarni, zaś sam świadek na pewno w niej nie pracował. Odwołujący się zarzucił, iż organ bezpodstawnie odmawia wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom powołanych przezeń dwóch świadków oraz świadków których sam powołał i przesłuchał. Są to naoczni świadkowie, mieszkający przy ul. A od kilkudziesięciu lat, którzy zeznali, że sporny obiekt powstał przed 1994 rokiem. M. P. stwierdził, że belki stropowe nie mogą świadczyć o dacie wybudowania spornej przybudówki, bowiem strop ekspedycji wymagał wymiany w 2001r., kiedy przeprowadzono jego remont. Nadto, zdaniem strony, organ z niewiadomych przyczyn nie chce uznać zdjęć lotniczych, jako materiału dowodowego twierdząc, że nie jest to dokument, choć zdjęcia otrzymał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie. Po rozpoznaniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż pismem z dnia 1 grudnia 2008r. J. K. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. z wnioskiem o zbadanie legalności wykonania "dobudówki" zlokalizowanej przy ul. A 91a w S., wydanie nakazu jej rozbiórki, jak również demontażu wentylatorów i zamurowania otworów okiennych, zrealizowanych w ścianie spornego obiektu, skierowanych na działkę stanowiącą jego własność. Dalej organ przypomniał, iż decyzją z dnia [...] października 2009r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. udzielił M. P. - na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane - pozwolenia na użytkowanie spornego pomieszczenia ekspedycji, jednakże powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] grudnia 2009r., nr [...], a sprawa przekazana została do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. w dniu [...] czerwca 2010r. wydał decyzję nr [...], którą nakazał M. P. wykonać rozbiórkę pomieszczenia ekspedycji, dobudowanego do budynku piekarni, na działce nr 690 w S. - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jednak i ta decyzja została uchylona w całości decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] a sprawa przekazana do ponownego załatwienia organowi stopnia powiatowego. W toku ponownie toczącego się postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] września 2010r., nr [...] zobowiązał M. P. do przedłożenia opinii biegłego dotyczącej stanu technicznego pomieszczenia ekspedycji, dobudowanego do budynku piekarni na działce nr 690 w S., w której biegły wskaże przybliżony termin wybudowania obiektu - całkowitego zakończenia budowy - w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, lecz postanowieniem z dnia [...] października 2010r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w rozstrzygnięcie w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Następnie organ stopnia powiatowego - uznając, iż w niniejszej sprawie zastosowanie winny znaleźć przepisy art. 48 Prawa budowlanego - w dniu [...] grudnia 2010r., wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał M. P. do przedłożenia dokumentów, niezbędnych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowego obiektu. Z uwagi na fakt, iż inwestor nie wywiązał się z obowiązku objętego w/w rozstrzygnięciem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. zastosował sankcję określoną w art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011r., nakazał M. P. dokonanie rozbiórki pomieszczenia ekspedycji, dobudowanego do budynku piekarni na działce nr 690 w S. - bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Owa decyzja została także uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] października 2011r., nr [...], a sprawa po raz kolejny przekazana została do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. przeprowadził w dniu 20 grudnia 2011r. rozprawę administracyjną, w ramach której M. K. i J. K. oświadczyli, że sporny obiekt został zrealizowany w 2004r. wskazując nadto, że w związku z zamiarem nabycia działki przy ul. A 91 w S., przebywali na tamtej posesji w 2003r., i wówczas dobudówki, stanowiącej pomieszczenie ekspedycji nie było. Do nabycia nieruchomości przy ul. A 91 doszło w 2008r. i wówczas dobudówka już istniała. W dniu 20 grudnia 2011r. zeznania w charakterze świadka złożył H. K. i oświadczył, że do 2003r. pomieszczenie ekspedycji nie istniało, w jego miejscu znajdowało się wejście do piekarni oraz rampa do załadunku samochodów wypiekami piekarni. Wyjaśnił on, że pomagał swej teściowej i szwagierce przy krojeniu chleba w piekarni M. P. Dalej przypomniano, iż po zagwarantowaniu stronom postępowania możliwości skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 10 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta S. wydał w/w decyzję z dnia [...] kwietnia 2012r. o nakazie rozbiórki spornego pomieszczenia ekspedycji. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, iż analiza znajdującej się w aktach sprawy ortofotomapy może wskazywać, że istotnie sporna inwestycja istniała już w 1997r., jednakże właściwe organy nie dysponują zdjęciami lotniczymi wykonanymi nad tym terenem w latach 1993-1995. Dokument ten nie stanowi zatem, w ocenie organu, jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy budynek ekspedycji został zrealizowany przed 1 stycznia 1995r., co oznaczałoby, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego niemożliwe jest zaaprobowanie takiego żądania odwołującego z tego względu, że budowa dobudówki została faktycznie ukończona po 1 stycznia 1995r. Za takim twierdzeniem przemawia dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas pierwszych oględzin, przeprowadzonych przez pracowników organu stopnia powiatowego w dniu 14 stycznia 2009r. Ponadto inwestor – M. P. - wniósł do protokołu z czynności spisanego w organie drugiej instancji w dniu 17 lipca 2012r., że po 2000r. dokonał wymiany stropu i całego dachu (jak również okien i drzwi), ponieważ ta część obiektu znajdowała się w złym stanie technicznym. Wykonanie zaś nowego dachu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, iż jeżeli obiekt budowlany zrealizowany bez stosownego zezwolenia przed 1 stycznia 1995r. zostanie następnie, tak jak w niniejszej sprawie, przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie bez wymaganego pozwolenia na budowę, wówczas nie można w stosunku do niego zastosować art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. prowadzić postępowania na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, lecz legalizacja takiego obiekt winna przebiegać w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Podkreślono, iż samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działania ją inicjujące. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, nawet gdyby przyjąć że przedmiotowy obiekt wybudowany został przed 1 stycznia 1995r. to fakt, iż inwestor wykonał kolejne roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę przy spornym obiekcie już po 1 stycznia 1995r. powoduje, zdaniem organu, że proces inwestycyjny prowadzony w warunkach samowoli budowlanej nawet jeśli rozpoczął się przed 1 stycznia 1995r., ale nie został zakończony do tej daty lecz był kontynuowany już po 1 stycznia 1995r. skutkuje tym, że w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, iż jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania, gdyż nie jest to wtedy naruszenie zasady lex retro non agit, a temu w istocie miał zapobiegać przepis intertemporalny zawarty w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. Nie można bowiem z faktu wielokrotnego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, czynić podstawy do łagodniejszego traktowania przez organy nadzoru budowlanego sprawcy samowoli budowlanej. Ponadto wskazano, że usytuowanie przedmiotowego obiektu - ściana północna dobudówki zlokalizowana jest w odległości 1m od granicy z działką o nr 691/2, co uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej w stosunku do tego obiektu, bowiem został on wybudowany niezgodnie z warunkami technicznymi. Zgodnie bowiem z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271 - 273 lub przepisów odrębnych, określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ściana skierowana do działki o nr 691/2 pierwotnie posiadała otwór okienny, jednakże w wyniku wykonania decyzji organu pierwszej instancji nr 32 z dnia 22 czerwca 2009r., otwór ten został wypełniony luksferami. Okoliczność ta, zdaniem organu, nie zmienia jednakże faktu, że usytuowanie spornej dobudówki jest niezgodne z § 12 pkt 2 w/w rozporządzenia, gdyż lokalizacja pomieszczenia ekspedycji jest nadto niezgodna z § 12 ust. 2 tego rozporządzenia, W konsekwencji powyższego organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do wdrożenia legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, lecz organ pierwszej instancji - po jednoznacznym stwierdzeniu, że sprawa ta winna być rozpatrywana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - winien był od razu orzec jego rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Z uwagi bowiem na fakt, iż przedmiotowy obiekt został usytuowany zbyt blisko sąsiedniej działki niemożliwe było doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, a tym samym nieuprawnione było skorzystanie przez organ I instancji z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Podkreślono, iż wadliwe wdrożenie postępowania legalizacyjnego nie stanowi rażącego uchybienia, które uniemożliwiałoby zaakceptowanie zaskarżonej decyzji, bowiem nawet gdyby legalizacja tego obiektu była możliwa, brak działań inwestora w zakresie przedłożenia stosownej dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, udaremniłoby sanowanie skutków tej samowoli. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego, wykazuje, że w sprawie należało orzec rozbiórkę spornego budynku - dobudowanego pomieszczenia ekspedycji - a zatem samo rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Ponieważ sposób rozpoznania sprawy przez organy obu instancji jest tożsamy, a rozbieżność poglądów sprowadza się jedynie do motywów orzeczenia rozbiórki budynku ekspedycji, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję wskazaną na wstępie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta S. Powyższą decyzję M. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy powinny stanowić przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane; art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r, przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten nie miał zastosowania w realiach przedmiotowe] sprawy, co doprowadziło do zrównania sytuacji prawnej osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. z sytuacją prawną osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w sytuacji, gdy przywołany przepis nakazuje różnicować sytuację prawną tych dwóch grup osób; - § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, iż sam fakt usytuowania obiektu zbyt blisko sąsiedniej działki uniemożliwiał doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem, tj. wdrożenia procesu legalizacji. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 15 k.p.a., poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ II instancji, a ograniczenie się jedynie do analizy argumentów zawartych w decyzji pierwszoinstancyjnej; - art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nierozważenie i brak w uzasadnieniu decyzji oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy; - art. 107 k.p.a., poprzez błędne uzasadnienie decyzji w sposób niezgodny z przepisami prawa, a także poprzez brak wskazania w decyzji motywów rozstrzygnięcia, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego, gdyż organ nie wskazał dlaczego pewne fakty uznał za udowodnione, nie skonkretyzował dowodów, na których się oparł oraz nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także nie przedstawił argumentów, przemawiających za przyjęciem interpretacji przepisów będących podstawą do wydania skarżonej decyzji za prawidłową; - art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkiem czego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zakończenia budowy, zaś w ocenie skarżącego za zakończenie budowy obiektu budowlanego przyjmuje się już doprowadzenie budowy do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast w uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonanych robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnych charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995r. gdyż za zakończenie budowy obiektu w sensie techniczno-budowlanym może być uznany taki stan obiektu, który pozwala na jego przekazanie do normalnej, przynajmniej w części, eksploatacji i użytkowania. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie mimo, iż pomieszczenie ekspedycji było użytkowane przed dniem 1 stycznia 1995r., co potwierdzili w sprawie świadkowie, a także wykazane przez inwestora poprzez wskazanie na przeprowadzone w tym przedmiocie przez Państwową Inspekcje Sanitarną kontrole, taki stan rzeczy został zakwalifikowany przez obie instancje jako niezakończenie budowy, przy czym organ pierwszej instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie wskazuje, jakie okoliczności - jego zdaniem - zadecydowały o takim uznaniu, organ odwoławczy ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że "rozbiórka dachu wraz ze stropem oraz wykonanie nowego stropu i dachu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem jest to budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane", podczas gdy zgromadzony dotychczas materiał dowodowy sprawy prowadzi do zupełnie odmiennych wniosków. Skarżący dodał, iż organy administracji w przedmiotowej sprawie nie zgromadziły takich dowodów, które w sposób jednoznaczny świadczyłyby o fakcie wybudowania pomieszczenia ekspedycji po dniu 1 stycznia 1995r., zaś uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze. Dalej skarżący przytoczył treść art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994r. wskazując, iż roboty budowlane, polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu, odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu, obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Ponadto skarżący przypomniał, iż za odbudowę uznać należy budowę danego obiektu od nowa, po całkowitym rozebraniu budynku istniejącego, niweczącym jego istnienie. Jeśli natomiast inwestor, wykonując remont obiektu budowlanego, stwierdził konieczność rozebrania oraz odbudowy niektórych jego części, wykorzystując jednak pozostałą część obiektu, nie zmieniając obrysu, gabarytów i formy architektonicznej obiektu, to nie ma podstaw do przyjęcia, że dokonał odbudowy obiektu zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego z 1994r., zaś przy remoncie dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym, a przepisy prawa budowlanego nie określają zakresu czy skali zamiany elementów budowlanych w danym obiekcie innymi elementami. W dalszej części skargi zauważono, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a mianowicie do faktu, że skarżący po wybudowaniu spornego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995r., prowadził działalność gospodarczą. Skarżący wyraźnie wskazywał, że wykorzystywał sporne pomieszczenia. Powyższe okoliczności nie zostały poddane weryfikacji, nie starły się przedmiotem rozważań organu i zostały zupełnie pominięte przy ocenie spełnienia przesłanki zakończenia budowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy niejako automatycznie przyjął za organem pierwszej instancji, że roboty budowlane nie zostały zakończone, tymczasem w niniejszej sprawie obiekt budowlany, którego nakazano rozbiórkę, jest to ten sam obiekt, który istniał tam wcześniej i który był już ukończony w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 1 stycznia 1995r. Zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie więc z całą pewnością po dniu 1 stycznia 1995r. dokonano jedynie remontu dachu pomieszczenia ekspedycji, który przez cały czas był użytkowany, a który miał na celu jedynie zapobiegnięcie jego degradacji fizycznej i technicznej oraz miał służyć zapobieżeniu nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu danego pomieszczenia, które nota bene było niezbędne do właściwego prowadzenia działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie organ także całkowicie pominął zeznania złożone przez stronę danego postępowania oraz powołanych przezeń świadków a także przedłożone przez inwestora dokumenty. Organ bezpodstawnie dał więc wiarę jedynie twierdzeniom małżonków K. Brak więc dostatecznego postępowania wyjaśniającego, a przede wszystkim brak przedstawienia w rozstrzygnięciach argumentacji uzasadniającej wyrażony w omawianym zakresie pogląd powoduje, że kwestia zasadnicza, czyli przepisów, wedle których należy dokonać oceny legalności spornego budynku nie została, zdaniem skarżącego, należycie ustalona. W rozpoznawanej sprawie ustalenie, że w związku z tym, iż po 1995r. remontowi poddany został dach pomieszczenia ekspedycji i elementy stropu, powinny mieć w danym stanie faktycznym zastosowanie przepisy ustawy nowej, jest całkowicie dowolne i gołosłowne. W sprawie niniejszej istotne było także ustalenie, czy pozostawienie budynku na działce pozostaje w zgodzie z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub - jeżeli takiego nie uchwalono - z dotyczącą tej działki decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Tę okoliczność jednak organy w niniejszej sprawie całkowicie pominęły. Dopiero natomiast dokonanie analizy wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mogłoby wykluczyć wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej danego obiektu. W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w ogóle więc nie poczynił ustaleń związanych z tym, czy przedmiotowy obiekt budowlany mógł zostać zlokalizowany w miejscu zaprojektowanym w stosunku do nieruchomości sąsiednich, biorąc pod uwagę nie tylko ustalenia planu miejscowego, ale także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustalenia te mają natomiast charakter kluczowy dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. W cytowanym rozporządzeniu znajdują się rozwiązania m. in. § 12 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 6 i ust. 7, które mają charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w odległościach od nieruchomości sąsiednich wynikających z § 12 ust. 1 rozporządzenia i mogą znajdować zastosowanie, gdy na konkretnej nieruchomości z uwagi na jej powierzchnię nie ma możliwości innego usytuowania konkretnego obiektu, oraz gdy takie usytuowanie nie będzie w sposób nadmierny ograniczało wykonywanie praw rzeczowych na nieruchomościach sąsiednich. Budowa w granicy nieruchomości może więc mieć miejsce, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wbrew więc twierdzeniom organu nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada. Powyższe oznacza więc, iż orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzygnął daną kwestię, nie wyważył więc należycie interesów stron postępowania. Zasady natomiast postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. W razie zaś konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Zdaniem skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy uchybił wszystkim zasadom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a., bowiem organ wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać cały materiał dowodowy, pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Pod pojęciem "materiał dowodowy" rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, który pozwoli organom w niniejszej sprawie ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy sporna budowa została zakończona i to w terminie, o którym mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 12 lutego 2013r., wydanym w sprawie o sygn..akt II SA/Łd 895/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. P., podzielając stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej decyzji tak co do daty wybudowania pomieszczenia ekspedycji, jak i konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 48 ustawy prawo budowalne z 1994r. W następstwie rozpoznania skargi kasacyjnej M. P., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015r., wydanym w sprawie o sygn..akt II OSK 1533/13 uchylił wyrok Sądu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, iż sąd wojewódzki błędnie oddalił skargę mimo wydania decyzji bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 3 i 107 § 3 k.p.a. Jak wskazano, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy nadzoru budowalnego w niniejszej sprawie nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, w jakiej dacie sporna inwestycja została zrealizowana. Skarżący twierdził bowiem, iż pomieszczenie to zostało wybudowane w 1993r., zaś J. K., z którego wniosku postępowanie to się toczyło oświadczył, że dobudowa pomieszczenia nastąpiła po 2004r. Organ, wbrew obowiązkowi, nie dokonał zaś oceny wiarygodności zebranych w sprawie, sprzecznych dowodów, a Sąd wojewódzki wadliwie uznał, że powyższe uchybienie, jeśli w ogóle miało miejsce, to pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu kasacyjnego, z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wobec treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, ustalenie daty powstania samowoli budowlanej stanowi jedną z przesłanek warunkujących zastosowanie właściwych przepisów prawa budowlanego. Wadliwie również w okolicznościach tej sprawy Sąd wojewódzki zaakceptował twierdzenia organu administracji, że skoro po 2000 roku inwestor dokonał wymiany stropu i dachu, to jest dokonał samowolnie kolejnych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, to nie można w stosunku do takiego obiektu zastosować art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, to jest prowadzić postępowania na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowane z 1974r., nawet jeśli zasadnicza części inwestycji powstała pod rządami tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielającego, co do zasady stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r., w sprawie II OSK 782/06, że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995r. zostanie następnie przebudowany po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia to nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, w każdej sprawie zasada ta może podlegać ograniczeniom przede wszystkim w zależności od zakresu takiej przebudowy. W ocenie Sądu kasacyjnego, przedwcześnie Sąd wojewódzki uznał, że skoro po 2000 roku inwestor wykonał roboty budowlane w ramach samowoli budowlanej, to wyklucza to możliwość stosowania "dotychczasowych" przepisów do legalizacji pomieszczenia spedycji. Takie stanowisko byłoby uzasadnione jedynie w sytuacji stwierdzenia, że nie jest możliwe poddanie legalizacji obiektu odrębnym reżimom prawnym (z uwagi na zakres wykonanych robót). Te okoliczności nie zostały jednak wyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, gdyż Sąd a priori przyjął, że każde kolejne roboty budowlane przy obiekcie powstałym w warunkach samowoli budowlanej, bez względu na ich zakres, obligują organ do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Taki pogląd nie jest zaś usprawiedliwiony. Rzeczą Sądu I instancji będzie zatem ocena prawidłowości zastosowania przepisów postępowania we wskazanych zakresie. W szczególności Sąd rozważy, czy organy administracji wyczerpały środki dowodowe w celu ustalenia daty samowoli budowlanej. Nie może przy tym ujść uwadze, iż postanowieniem z dnia 21 września 2010 r. w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane PINB zobowiązał inwestora do przedłożenia opinii biegłego, dotyczącej stanu technicznego pomieszczenia ekspedycji, w którym biegły wskaże przybliżony termin wybudowania obiektu - całkowitego zakończenia budowy. Oznacza to, że w tej dacie organ widział potrzebę dopuszczenia takiego dowodu, który być może rozwiałby wątpliwości co do daty realizacji inwestycji. Wprawdzie rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy, lecz jedynie z tego powodu, że wskazany jako podstawa prawna przepis nie mógł w tych okolicznościach uzasadniać nałożenia na inwestora takiego obowiązku. Ustawodawca w art. 84 § 1 k.p.a. wprowadził jednak możliwość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Sąd oceni zatem celowość przeprowadzenia przez organy takiego dowodu. Nie może także ujść uwadze Sądu, że w aktach sprawy oprócz zeznań świadków, map z różnych okresów, które, jak zostało wyżej wskazane, nie uzupełniają się i winny podlegać szczegółowej analizie Sądu wojewódzkiego, znajdują się również informacje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia 1 czerwca 2011r. W piśmie tym wskazano, że z przeprowadzonej kontroli z 2005 r. wynika, iż pomieszczenie ekspedycji zostało wydzielone w istniejących pomieszczeniach piekarni. Sąd oceni także wartość dowodową protokołu z tej kontroli, który również znajduje się w aktach sprawy. Rzeczą Sądu I instancji będzie również ocena, czy organy w sposób wystarczający wyjaśniły zakres robót budowlanych związanych z wymianą stropu i dachu, w konsekwencji, czy mieściły się one w pojęciu remontu niewymagającego pozwolenia na budowę, czy też zakres taki przekroczyły. Na marginesie Sąd kasacyjny wskazał również, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, fakt usytuowania obiektu z naruszeniem norm zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uniemożliwiłby doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015r., iż pomieszczenie ekspedycji służy do ładowania towaru do samochodu, nie jest natomiast przeznaczone do schładzania i pakowania pieczywa. Do tego celu wydzielono w ramach zakładu inne pomieszczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu wskazanym w powołanym wyżej przepisie. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, iż na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014r., sygn..akt I FSK 1448/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W świetle wywodów, zawartych w motywach wyroku kasacyjnego oznacza to, że za przesądzone uznać należało, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7,77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., bowiem organ wbrew obowiązkowi nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego w sprawie oraz nie dokonał oceny wiarygodności zebranych w sprawie dowodów (powołany w uzasadnieniu wyroku Sądu kasacyjnego przepis § 3 art. 77 k.p.a. uznać należy za oczywistą omyłkę pisarską, bowiem wskazany przepis nie miał w sprawie zastosowania - dotyczy on postępowania dowodowego przeprowadzanego na wezwanie organu właściwego). Okoliczność zaś, że przy dobudowanej części obiektu, w której mieści się pomieszczenie ekspedycji, prowadzone były następnie (po 1994r.) roboty budowalne nie wyklucza możliwości stosowania "dotychczasowych" przepisów do legalizacji pomieszczenia ekspedycji, o ile możliwe jest poddanie legalizacji obiektu odrębnym reżimom prawnym (z uwagi na zakres wykonanych robót). W tym kontekście wskazać zatem należy, iż kwestią mającą w sprawie znaczenie pierwszorzędne jest precyzyjne ustalenie daty (okresu) budowy tej części obiektu, w której zlokalizowane jest pomieszczenie ekspedycji. Ustalenie wspomniane jest bowiem rozstrzygające dla oceny reżimu prawnego, któremu podlegać będzie proces legalizacji dokonanej samowoli budowlanej (art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r.) Jak wynika natomiast z uzasadnienia rozstrzygnięcia kasacyjnego, ustalenia te nie zostały przez organy w niniejszej sprawie poczynione w sposób należyty, wobec wadliwego przyjęcia, iż roboty wykonane przy tej części obiektu w 2000r. wykluczały możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. W świetle zaś dopuszczalności stosowania "dotychczasowych" przepisów do legalizacji pomieszczenia spedycji, o ile możliwe jest poddanie legalizacji obiektu odrębnym reżimom prawnym (z uwagi na zakres wykonanych robót), konieczne jest ustalenie kiedy samowolnie wzniesiona część obiektu została wybudowana, czy i jakie ewentualnie roboty wykonano przy tej części obiektu w 2000r. oraz czy możliwe jest poddanie ich odrębnym reżimom prawnym. W tym kontekście organy winny dokonać prawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym również informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. Protokół z kontroli, przeprowadzonej w 2005r. wskazuje bowiem, że pomieszczenie ekspedycji "zostało wydzielone w istniejących pomieszczeniach piekarni". Z pisma organu sanitarnego z dnia 1 czerwca 2011r. wynika natomiast, że pomieszczenie to, służące do schładzania i pakowania pieczywa było planowane do wydzielenia w 2003r. Według skarżącego jednak, pomieszczenie ekspedycji nie jest tożsame z pomieszczeniem do schładzania i pakowania pieczywa. Wyjaśnienia wymaga zatem jakie pomieszczenia i gdzie wykonane zostały w zakładzie skarżącego pomiędzy kontrolami w 2003r. i 2005r. oraz czy było to m.in. pomieszczenie ekspedycji. W przypadku natomiast istotnych wątpliwości co do daty wybudowania spornej części obiektu, organy winny również rozważyć celowość dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w tym zakresie w trybie art. 84 § 1 k.p.a., jeżeli w sprawie wymagane będą wiadomości specjalne. Dopiero zaś właściwe ustalenie stanu faktycznego pozwoli na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego w niniejszej sprawie, w szczególności odpowiedź na pytanie czy i ewentualnie w jakim zakresie oraz na podstawie przepisów jakiej ustawy możliwa będzie legalizacja samowolnie dobudowanej części obiektu, w którym zlokalizowane jest pomieszczenie ekspedycji. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy na bezzasadność zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, na nowo merytorycznie rozpoznał bowiem sprawę administracyjną w jej całokształcie. Podnoszona zaś w skardze kwestia motywów "które nie pokrywały się z motywami rozstrzygnięcia organu I instancji", stanowi o odmiennej ocenie tożsamego stanu faktycznego nie zaś naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Zarzut naruszenia przepisów § 12 ust. 2, 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie został natomiast rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny, który przesądził, iż fakt usytuowania obiektu z naruszeniem norm zawartych we wspomnianym rozporządzeniu uniemożliwia doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w rozumieniu art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.. Po myśli art. 152 p.p.s.a. stwierdzono natomiast, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a, zasądzając na rzecz strony skarżącej ich zwrot w kwocie równej należnemu wpisowi sądowemu (500,-zł.), wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym ustalonemu w oparciu o treść § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 490) na kwotę 240,-zł. oraz opłacie od pełnomocnictwa (17-zł.). Prowadząc ponownie postępowanie organy przeprowadzą w sposób należyty postępowanie wyjaśniające, uwzględniając zawarte powyżej wskazania. LS