II SA/Łd 309/12

Dnia 16 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 roku sprawy ze skargi P. P., A. K., J. K., T. R., J. W., P. S., M. K., E. P., T. N., Z.T.-S., W. S., M. G., E. H., K. T., A. P.- M., K. S., J. R., K. W., M. W., J. J., M. T.-K., J. T., M. Z.–K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. S., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku orzekł o przekształceniu udziałów w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności do nieruchomości położonej w Ł., przy al. K. [...], oznaczonej w obrębie [...], jako działka Nr ewid. [...], o powierzchni 809 m2, posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...], stanowiącej dotychczas własność Gminy Ł., a będącej we współużytkowaniu wieczystym P. P. (w udziale 19/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), J. i M. J. (w udziale 46/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), I. i P. S. (w udziale 11/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), E. P. (w udziale 11/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), T. S. (w udziale 65/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), Z. T. – S. i W. S. (w udziale 45/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), M. G. (w udziale 66/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), K. S. (w udziale 40/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), M. Z. – K. i M. K. (w udziale 43/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr 6), A. i J. K. (w udziale 68/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), J. R. (w udziale 42/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), A. P. – M. i A. M. – P. (w udziale 96/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), J. W. (w udziale 31/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), K. T. (w udziale 32/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), M. i K. W. (w udziale 32/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), M. T. – K. i J. T. (w udziale 33/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), E. i Z. H. (w udziale 33/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]), T. N. (w udziale 30/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]) oraz T. R. (w udziale 27/1000 części związanym z posiadanym prawem własności lokalu Nr [...]). Mocą tej samej decyzji organ I instancji ustalił także opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności dla P. P. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 70,80 zł), J. i M. J. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 177,20 zł), I. i P. S. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 31,20 zł), E. P. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 21,60 zł), T. S., (bez uwzględnienia bonifikaty – 12.520 zł), Z. T. – S. i W. S. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 127,80 zł), M. G. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 212,40 zł), K. S. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 205 zł), M. Z. – K. i M. K. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 231,20 zł), A. i J. K. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 143,20 zł), J. R. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 82,80 zł), A. P. – M. i A. M. – P. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 418,60 zł), J. W. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 119,40 zł), K. T. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 98,80 zł), M. i K. W. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 71,20 zł), M. T. – K. i J. T. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 98 zł), E. i Z. H. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 89,60 zł), T. N. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 85,20 zł) oraz T. R. (po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 98% – 83,40 zł). Mocą tej decyzji organ stwierdził także, iż prawo użytkowania wieczystego przekształca się w prawo własności nieruchomości z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej nieruchomości oraz w księgach wieczystych urządzonych dla wyodrębnionych lokali. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż wnioskodawcy są współużytkownikami wieczystymi nieruchomości, stanowiącej własność Gminy Ł. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W sprawie zostały spełnione wszystkie niezbędne przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z art. 4 cytowanej ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. Opłatę ustala się przy odpowiednim zastosowaniu art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.). Należna opłata wyliczona dla wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości, stanowi różnicę pomiędzy wartością prawa własności, a wartością prawa użytkowania wieczystego gruntu, ustaloną zgodnie z posiadanymi udziałami oraz na podstawie zarządzenia Nr 4002/1V/06 Prezydenta Miasta Ł. z dnia 18 maja 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, po zastosowaniu bonifikaty w wysokości 98%, z wyjątkiem T. S., który nie spełnił warunków wymienionych w § 3 zarządzenia. W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik T. S. wskazał, iż zaskarża decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dla T. S. bez uwzględnienia bonifikaty. W motywach odwołania jego autor podniósł zarzuty kwestionujące odmowę zastosowania ulgi w opłacie za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do osoby odwołującego się. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania T. S., uchyliło decyzję organu I instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że zachodzą przesłanki do uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w oparciu o przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na potrzebę wyjaśnienia w zakresie dokonania wpłaty zaległości, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sprawie została wydana na rzecz wszystkich współużytkowników wieczystych decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Następnie organ cytując przepisy tej ustawy omówił przesłanki i tryb dokonania stosownego przekształcenia. Ustalenia poczynione przez organ odwoławczy wykazały, iż odwołujący się miał zadłużenia w zobowiązaniach pieniężnych wobec miasta z tytułu podatku od nieruchomości i opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Jak wynika z załączonej do odwołania kserokopii dowodu wpłaty – została dokonana w dniu 15 listopada 2011 roku wpłata z tytułu podatku od nieruchomości. Dalsza kserokopia jest nieczytelna i nie pozwala na analizę jaka kwota, z jakiego tytułu została uregulowana, a w konsekwencji do dokonania oceny w zakresie czy spełnione zostały przesłanki do udzielenia żądanej bonifikaty do opłaty z tytułu przekształcenia. W tym zakresie, jak wskazał organ odwoławczy, wymagane jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. W tej sytuacji, organ odwoławczy kierując się przedstawionymi przesłankami oraz mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania i potrzebę wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, uchylił decyzję I instancji celem wydania rozstrzygnięcia spełniającego wymogi prawa. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł P. P., A. K. i J. K., T. R., J. W., P. S., M. Z. – K. i M. K., E. P., T. N., Z. T. – S. i W. S., M. G., E. H., K. T., A. P. – M., K. S., J. R., M. W. i K. W., J. J., M. T. – K. oraz J. T. Z argumentacji skarżących wynika, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jak i art. 6, art. 7 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. W końcu, zdaniem skarżących w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji w całości wbrew zakresowi żądania strony odwołującej się i wbrew konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, jak i znacznej części. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji II instancji w części uchylającej pkt 1 decyzji organu I instancji w części przekształcającej prawo użytkowania wieczystego w prawo własności oraz pkt 2 decyzji I instancji w części ustalającej wysokość opłaty za przekształcenie z wyjątkiem ustalenia wysokości opłaty dla T. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W szczególności Sąd stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Tytułem wstępu wskazać należy na fundamentalną kwestię, iż istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję I instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się. Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Częściowa modyfikacja tej zasady występuje tylko w art. 137 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie organ odwoławczy może nie uwzględnić cofnięcia odwołania ze względu na pozostawienie decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 17 maja 2011 roku, I OSK 113/11 i z dnia 21 maja 2007 roku, I OSK 556/06, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2008 roku, II SA/Rz 77/08 i inne, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Rekapitulując, odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 roku, sygn. akt I OSK 556/06). Tymczasem, w stanie faktycznym niniejszej sprawy mimo wyraźnego określenia przez pełnomocnika odwołującego zakresu w jakiej części kontestuje decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję pierwszoinstancyjną tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w pkt I i II ppkt 1 – 4 i ppkt 6 – 19, tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, oznacza to, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie to skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Na marginesie podnieść nadto należy, iż wyjaśnienia wymaga kwestia zachowania terminu do wniesienia odwołania od decyzji I instancji. Oceniając argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która w jego ocenie przemawiać miała za wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że nie znajduje ona uzasadnienia w treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawową zasadą postępowania odwoławczego, jak wskazywano wcześniej, jest konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego doczytać się można powodu uchylenia decyzji, a mianowicie konieczności wyjaśnienia czy odwołujący się dokonał zapłaty wszystkich swoich zaległości na rzecz właściciela gruntu, bowiem dołączona do odwołania kserokopia dowodu wpłaty była nieczytelna. Zdaniem Sądu, działania organu sprowadzające się do wezwania pełnomocnika do okazania oryginału dowodu wpłaty bądź czytelnej kserokopii nie przekraczało granic postępowania odwoławczego. Szczególnie, iż organ uprzednio wzywał pełnomocnika do złożenia dokumentu pełnomocnictwa. W wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego przez Sąd, organ ten zobowiązany będzie ponownie rozpoznać wniesione w sprawie odwołanie zgodnie z jego zakresem. Konkludując Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ko