II SA/Łd 312/12

Dnia 23 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 roku sprawy ze skargi K. Ś. i J. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na Skarb Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1070 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [..] r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania wszczętego z wniosku K. i J. małżonków S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] o przejęciu na Skarb Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, położonego we wsi S., oznaczonego jako działka nr 590, stanowiącego własność K. K. - utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. Jak ustalono w toku postępowania wyjaśniającego, wspomnianym wyżej postanowieniem z dnia [...] r. Kolegium zawiesiło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] r. Nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego, położonego we wsi S., gmina Z., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawy stwierdzenia nieważności decyzji tego Ministra z dnia [...] r. znak: [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...]. Według organu, od funkcjonowania w obrocie prawnym tych decyzji, zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. i K. S. zarzucili organowi bezzasadne zawieszenie postępowania twierdząc, że dysponuje on wszystkim, co potrzeba do wydania merytorycznej decyzji w sprawie ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Zdaniem stron wątpliwości, co do decyzji Ministra Rolnictwa nie można zakwalifikować jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie noszą one cech zagadnienia prawnego o charakterze materialnym, ale czysto procesowym. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Kolegium utrzymało w mocy własne rozstrzygniecie z dnia [...] r., wskazując w jego uzasadnieniu, że J. i K. S., legitymujący się postanowieniem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po S.K., wystąpili w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie przejęcia na Skarb Państwa, jako opuszczonego, gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,93ha, położonego we wsi S. gm. Z., będącego własnością S.K.. Postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny w W. wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., jako organ właściwy do rozpatrzenia rzeczonego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...], odmówiło wszczęcia na wniosek J. i K. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z [...] r., argumentując, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J. i K. S., odmówiono mianowicie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...] o przejęciu na Skarb Państwa gospodarstwa rolnego od S.K.. Na decyzję Kolegium z dnia [...] r. J. i K. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...] orzekł o jej oddaleniu. Wnioskiem z dnia 25 maja 2006 r. J. i K. S. wystąpili do Kolegium, o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. Kolegium, nie będąc organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, postanowieniem z dnia [...] r. przekazało wskazany wniosek J. i K. S. wraz z aktami sprawy według właściwości do rozpatrzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w trybie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] r. uznając, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W świetle powyższych okoliczności Kolegium stwierdziło, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł stwierdzić nieważności decyzji Wojewody [...] z [...]r., ponieważ od chwili jej doręczenia stronom do dnia wydania decyzji przez Ministra upłynęło ponad 14 lat. Stosownie zaś do treści art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Decyzja Wojewody [...] została doręczona J. i K. S. w dniu 30 kwietnia 1994 r., czego dowodem jest kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru. W zaistniałej sytuacji Kolegium pismem z dnia 19 grudnia 2011 r. wystąpiło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wszczęcie z urzędu stosownego postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra z dnia [...] r. W przekonaniu Kolegium od funkcjonowania w obrocie prawnym obu tych decyzji zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Kolegium, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe uzasadniało zawieszenie postępowania przed Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] r. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawy stwierdzenia nieważności decyzji tego Ministra z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. Jednocześnie organ wskazał, że postępowanie zostanie podjęte po ustaniu przyczyny uzasadniającej zawieszenie i doręczeniu Kolegium ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. K. i J. małżonkowie S. wnieśli o uchylenie postanowienia Kolegium i umorzenie postępowania, wskazując, że ich zdaniem brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia 11 maja 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedłużył do dnia 31 lipca 2012 r. termin rozpatrzenia prośby organu o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] r. znak [...] i załączyło kopię wspomnianego wyżej pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje – w zależności od charakteru przesłanek - dwa rodzaje zawieszenia postępowania, a mianowicie instytucję obligatoryjnego zawieszenia, którego przesłanki określa art. 97 kpa oraz fakultatywnego zawieszenia postępowania, uregulowanego w art. 98 kpa.. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, podzielić należy stanowisko skarżących, iż brak jest podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten wskazuje obligatoryjną przesłankę zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu zachodzi w sytuacji, gdy w ramach przedmiotu sprawy występuje jako jej element kwestia, której uprzednie rozpoznanie warunkuje możliwość rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a jednocześnie do rozpoznania tej kwestii nie jest właściwy organ administracji, rozpatrujący sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. Sytuacja opisana tym przepisem nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zagadnienie wstępne to bowiem zagadnienie, które ma charakter otwarty i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone w innej sprawie i na właściwej drodze. Musi ono wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie jest bowiem możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. W razie natomiast zakwestionowania ostatecznego rozstrzygnięcia, uznawanego za zagadnienie wstępne, postępowanie główne nie może być zawieszone na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie wyłączna to jednak możliwości późniejszego wzruszenia we właściwym trybie decyzji rozstrzygającej co do istoty, gdy w odpowiednim trybie zostanie zmienione rozstrzygnięcie uznawane za zagadnienie wstępne. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2011r., sygn.akt II OSK 363/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 992559 oraz z dnia 28 września 2010r., sygn.akt II GSK 820/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 746253) W rozpoznawanej sprawie w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r., stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...]r. przejmującej na własność Państwa gospodarstwo rolne o powierzchni 1,93 ha, obejmujące działkę oznaczoną nr 590, położone we wsi S.. Odpadła zatem przeszkoda do wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Z. przed organem właściwym tj. Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P., tamująca uprzednio możliwość jego prowadzenia (por. stanowisko wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 listopada 2006r., sygn.akt II SA/Łd 579/06). Przekonanie organu o wadliwości decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...]r. i związane z tym wystąpienie Kolegium do organu centralnego z prośbą o rozważenie możliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego) nie uzasadnia tezy o istnieniu zagadnienia wstępnego, od którego uprzedniego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w niniejszej sprawie. Jak bowiem wyżej wspomniano, ewentualne przyszłe rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (pomijając już fakt, że obecnie żadne postępowanie nadzwyczajne, dotyczące decyzji tegoż organu z dnia [...]r. nie jest prowadzone) nie stanowi warunku koniecznego dla rozpatrzenia sprawy niniejszej. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]r., uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonego postanowienia (niewymagającego wykonania i nienadającego się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. m.ch.