II SA/Łd 317/12

Dnia 15 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi J. G. i M. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz J. G. i M. G. kwotę 1.700 (jeden tysiąc siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zwraca z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. G. i M. G. solidarnie kwotę 1.700 (jeden tysiąc siedemset) złotych tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 13 kwietnia 2012 roku, pod pozycją [...]. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], wymierzające J. G. i M. G. karę w wysokości 85.000,00zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku biurowo warsztatowego - centrum sprzedaży i obsługi samochodów używanych, znajdującego się na działce o nr 165/2 w W. przy ul. A. W toku postępowania ustalono, iż ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. G. i J. G. pozwolenia na przebudowę budynku biurowo warsztatowego - centrum sprzedaży i obsługi samochodów używanych, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym 165, obręb [...] w W. Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym roboty budowlane obejmowały także rozbudowę budynku o skład opału i przedsionek o łącznej powierzchni zabudowy 6,72 m². Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Starosta [...] zmienił ww. decyzję własną z dnia [...], zgodnie z załączonym do decyzji nr [...] projektem zamiennym, wprowadzając jednocześnie zapis, że miejscem realizacji inwestycji jest "działka nr geodezyjny 165/2 zamiast działki nr geodezyjny 165". Zgodnie z projektem budowlanym zamiennym projektowana inwestycja obejmowała także rozbudowę budynku o halę warsztatową, pomieszczenie gospodarcze i schody o łącznej powierzchni zabudowy 98,0 m², a także nadbudowę budynku o pomieszczenia mieszkalne i biurowe o łącznej powierzchni 308,03 m². W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 1 marca 2011r. organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że ww. obiekt został wybudowany w całości i wszystkie pomieszczenia wchodzące w jego skład są użytkowane. Uczestniczący w oględzinach M. G. oświadczył, że do użytkowania pomieszczeń mieszkalnych i biurowych na poddaszu, pomieszczenia hali warsztatowej oraz pomieszczenia gospodarczego na parterze przystąpiono w czerwcu 2010r. Sporządzony z dokonanych czynności protokół został podpisany bez uwag przez wszystkie osoby uczestniczące w oględzinach, w tym M. G. W następstwie powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wymierzył J. G. i M. G. karę w wysokości 85.000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku biurowo-warsztatowego centrum sprzedaży i obsługi samochodów używanych zlokalizowanego na działce nr geodezyjny 165/2, obręb [...] w W. uznając, iż w części obiektu obejmującej halę warsztatową, przedsionek ze składem opału i pomieszczenia biurowe na piętrze budynku, przystąpiono do użytkowania z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego, tj. bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast w części obiektu obejmującej pomieszczenia mieszkalne na piętrze budynku, z naruszeniem art. 54 prawa budowlanego, tj. bez zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Organ I instancji uznał, iż w sprawie nie można brać pod uwagę błędnego zapisu w decyzji Starosty [...] nr [...] i kolejnej nr [...] określającego nazwę inwestycji "przebudowa", do której przystąpienia do użytkowania, zgodnie z przepisami, nie wymaga dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy ani uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bowiem ww. decyzje zatwierdzają projekt budowlany obejmujący "rozbudowę" budynku. Ponadto decyzja nr [...] zawiera zapis dotyczący wymogu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy przed przystąpieniem do użytkowania. Na postanowienie organu I instancji zażalenie złożyli M. G. i J. G. W uzasadnieniu skarżący przytoczyli przebieg realizacji przedmiotowej inwestycji oraz wyjaśnili, iż z informacji udzielonej kierownikowi budowy przez organ nadzoru budowlanego wynikało, że w przypadku "przebudowy" inwestor nie musi występować do nadzoru budowlanego po zakończeniu prac zarówno z zawiadomieniem o zakończeniu budowy, jak i z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie. W związku z taką informacją przystąpiono do korzystania z budynku w części mieszkalnej i części biurowej. Skarżący dodali, iż w decyzji z dnia [...], nr [...] zamieniającej projekt budowlany dotyczący przebudowy i udzielenia pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku biurowo warsztatowego - centrum sprzedaży i obsługi samochodów używanych, nie powinien znaleźć się zapis pkt. 5 dotyczący zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania, gdyż zgodnie z przepisami prawa budowlanego "przebudowa" budynku, określona w decyzji o pozwoleniu na budowę, jako przedmiot inwestycji, nie wymaga tych zgłoszeń i odbiorów. Ponadto ww. decyzja jest prawomocna i nikt do tej pory jej nie kwestionował. Skarżący oświadczyli, iż wystąpili do właściwych organów na podstawie art. 57 Prawa budowlanego o zamiarze przystąpienia do użytkowania części biurowej oraz o zakończeniu robót budowlanych dotyczących części mieszkalnej. Po rozpatrzeniu powyższego zażalenia organ II instancji wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja była realizowana na podstawie ostatecznych decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] i nr [...] z dnia [...] i zgodnie z zakresem zatwierdzonych ww. decyzjami projektów budowlanych, na podstawie których inwestorzy dokonali rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego istniejącego na działce nr geodezyjny 165/2 obręb [...] w W. Zakres wykonanych robót nie mieści się w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a, zgodnie z którym przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości również fakt, że budynek jest użytkowany, co potwierdził własnoręcznym podpisem M. G. pod protokołem z oględzin z dnia 1 marca 2011r. Bezsporne jest również to, że inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie posiadał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy. Następnie organ II instancji, powołując się na art. 54 Prawa budowlanego podniósł, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 55 ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. W ocenie organu odwoławczego z powołanych przepisów wynika, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić tylko w sytuacji, gdy właściwy organ nie wniesie sprzeciwu do zamiaru użytkowania obiektu, bądź w przypadkach, gdy jest to wymagane, wyda decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Organ II instancji stwierdził również, iż faktem jest, że prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, bądź też prawnie skutecznego złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie można dokonać jedynie w sytuacji wybudowania obiektu zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, żaden przepis ustawy Prawo budowlane nie stanowi jednak, że skoro inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie lub z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może dokonać prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wnieść o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to może zgodnie z prawem przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, a to w ocenie organu odwoławczego stanowi, że w takich przypadkach inwestor również podlega karze za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Gdyby rozumować inaczej, to inwestor, który wybudował obiekt zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i bez istotnych odstępstw, ale nie dopełnił obowiązku o jakim mowa w art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, byłby w gorszej sytuacji niż inwestor, który zbudował obiekt bez pozwolenia na budowę bądź z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, co byłoby nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, iż skoro inwestor realizuje obiekt budowlany z naruszeniem procedur określonych przepisami ustawy Prawo budowlane, to tym bardziej winien podlegać karze za przystąpienie do użytkowania tego obiektu budowlanego bez wymaganego przepisami uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor budując obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo z istotnymi odstępstwami od posiadanego pozwolenia na budowę musi też mieć świadomość, że nie będzie mógł dokonać prawnie skutecznego zgłoszenia o zakończeniu robót budowlanych (zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane) bądź złożyć prawnie skutecznego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (zgodnie z art. 55 ustawy Prawo budowlane). Zatem nie będzie mógł legalnie przystąpić do użytkowania obiektu przed przeprowadzeniem przez organy nadzoru budowlanego postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Odstąpienie w takim przypadku od wymierzenia kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego doprowadziłoby do obejścia prawa. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo wymierzył karę na nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu, zgodnie z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli J. G. i M. G., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwa interpretację i błędne zastosowanie tj. zastosowanie kary, w sytuacji kiedy wobec inwestora toczyło się postępowanie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę, w tym w zakresie określenia sposobu zakończenia budowy i wskazanej samowoli budowlanej oraz naruszeń technicznych, właściwego określenia zamierzenia inwestycyjnego, a także żądania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a w odniesieniu do takiej inwestycji nie wszczęto postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy i decyzji, o jakiej mowa w art. 55 ustawy Prawa budowlanego. Skarżący zarzucili ponadto naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez brak odniesienia się organu do argumentacji i sytuacji wskazanej w zażaleniu oraz brak wyjaśnienia przesłanek obliczenia kary. Powołując się na argumenty zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący dodali, iż organ nadzoru budowlanego wskazał w toku postępowania na odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę, naruszenie warunków technicznych oraz fakt samowoli budowlanej dotyczącej fundamentów, co zdaniem skarżących nie zostało zupełnie wyjaśnione. Skarżący wskazali ponadto, iż Starosta [...] w dniu [...] wydał decyzję zmieniającą wcześniejsze decyzje o pozwoleniu na budowę w zakresie określenia zamierzenia inwestycyjnego, a z kolei decyzją z dnia [...] wydano decyzję nr [...], w której Starosta [...] zmienił nazwę zamierzenia inwestycyjnego, jak też określił tryb zakończenia inwestycji, jako obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie skarżących z przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego wynika, że pomiędzy wskazanymi sposobami zakończenia budowy obiektu, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, zachodzi związek logiczny określany jako alternatywa rozłączna (albo jeden albo drugi, nigdy oba razem). Zatem, skoro pomiędzy zastosowaniem dwóch instytucji prawnych zachodzi alternatywa rozłączna, to taki sam związek winien występować pomiędzy nimi, gdy do ich zastosowania odwołano się w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, na potrzeby określenia przesłanek nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Inaczej przepis ten zawierałby normę, której nie można by zastosować do żadnego przypadku. Niewątpliwie zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wymaga ustalenia obowiązującego inwestora trybu zakończenia budowy. Organ I instancji nie mógł więc wydać postanowienia o nałożeniu kary, w sytuacji kiedy nie był określony tryb zakończenia budowy, tym bardziej, że organ wydający pozwolenie na budowę w decyzji wydanej już po wydaniu zaskarżonego postanowienia wskazał inny tryb niż ten, który stanowił podstawę do wymierzenia kary. Skoro tak, to zdaniem skarżących, postanowienie nr [...] wydane w oparciu o brak zawiadomienia organu w trybie art. 54 ustawy Prawo Budowlane, jest niezgodne z prawem i narusza art. 57 ust. 7 ustawy. Według skarżących skoro organ w swoich pismach wskazał na odstępstwa i naruszenie warunków technicznych oraz na wykonanie samowoli budowlanej, to zdaniem skarżących powinno inicjować postępowanie w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Prawnie skuteczne uzyskanie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 55 ustawy Prawo budowlane jest możliwe tylko i wyłącznie, gdy budowa obiektu realizowana jest w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, jak też jeżeli w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bądź gdy w związku z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę w prowadzonym postępowaniu zmierzającym do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem nałożono na stronę określone obowiązki w tym właśnie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Natomiast, gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to wówczas wydaje się decyzję na użytkowanie części obiektu budowlanego. W związku z powyższym skarżący stwierdzili, iż nie ma podstaw prawnych do domagania się od inwestora pozwolenia na użytkowanie, w sytuacji, gdy przedmiotowy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a w odniesieniu do takiej inwestycji nie wydano jeszcze decyzji, o jakiej mowa w art. 55 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego. Skoro, bowiem strona skarżąca nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 ustawy Prawo budowlane, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała zastosować w tym postępowaniu i na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy, ale tylko co do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem i warunkami pozwolenia na budowę. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor od warunków pozwolenia odstąpił, nie można mu czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Z kolei art. 55 ustawy stanowi, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Z przytoczonych przepisów wynika, iż przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wymagane jest pozwolenie na budowę, należy po pierwsze zgłosić organowi architektoniczno budowlanemu fakt zakończenia budowy, a po drugie, o ile ww. organ nie zgłosi sprzeciwu w terminie 21 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Natomiast jeżeli zachodzą okoliczności określone w art. 55 Prawa budowlanego, to przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor musi uzyskać ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie kwestią sporną jest to, czy inwestor wykonywał roboty budowlane, dla których wymagane było pozwolenie na budowę, a także to czy wspomniane roboty budowlane, zostały wykonane legalnie. Wyjaśniając pierwszą z powyższych kwestii należy zauważyć, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 przez budowę - należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei pkt 7a) powołanego przepisu definiuje pojęcie przebudowy, przez którą należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w niniejszej sprawie przedmiotem inwestycji stosownie do przywołanych przepisów w ich aktualnym brzmieniu, jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego obiektu budowlanego, a co za tym idzie dla wykonania robót budowlanych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Bezspornym jest również fakt, iż w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji inwestor legitymował się ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...], nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a także decyzją ją zmieniającą z dnia [...] nr [...], uwzględniającą projekt zamienny. Powyższe decyzje określały charakter inwestycji jako przebudowa istniejącego obiektu budowlanego. Zgodzić należy się ze skarżącymi, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują expresis verbis dla przebudowy obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co musiałoby skutkować tym, że nie miałyby wówczas zastosowania regulacje określone w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. Taki pogląd nie może się jednak ostać w świetle wypracowanego stanowiska w orzecznictwie sądowo administracyjnym. W wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 308/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "(...) nie można zaakceptować stanowiska, zgodnie z którym, gdy obiekt budowlany podlega jedynie <>, mimo że nie jest ona realizowana w oparciu o wydane pozwolenie na budowę, to wskazania zawarte w art. 54 prawa budowlanego ni mają zastosowania, bowiem ta norma prawna obejmuje wyłącznie sytuacje, gdy miało miejsce <>, czyli wybudowanie od podstaw obiektu budowlanego" (wyrok dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1071261). W tym miejscu należy także wskazać, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] ustawa Prawo budowlane w ogóle nie posługiwała się pojęciem "przebudowa", bowiem pkt 7a) został dodany do art. 3 ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Pomimo tego, że żadne z wydanych rozstrzygnięć dotyczących pozwolenia na budowę nie jest przedmiotem niniejszej skargi i nie podlega wprost ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie, to posłużenie się w treści decyzji, przez organ architektoniczno budowlany pojęciem nieznanym ustawie, spowodowało niejasną sytuację co do zakwalifikowania przez organ planowanych robót a co za tym idzie zakresu udzielonego pozwolenia na budowę. Jednakże podkreślenia wymaga, iż o tym, czy dana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę nie decyduje nazwa określonych robót budowlanych, ale ich charakter. Skoro zatem inwestorzy wnosili o udzielenie im pozwolenia na budowę w celu wykonania określonych robót budowlanych na podstawie przedłożonego projektu budowlanego, to w konsekwencji oznacza, że musieli mieć świadomość tego, że takie zamierzenie inwestycyjne wymaga pozwolenia na budowę, a tym samym konieczne będzie albo zgłoszenie właściwemu organowi o zakończeniu budowy, albo uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, iż inwestycję nadzorował kierownik budowy, czyli osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia, do której obowiązków należy m.in. zgłoszenie obiektu budowlanego do odbioru odpowiednim wpisem do dziennika budowy oraz uczestniczenie w czynnościach odbioru i zapewnienie usunięcia stwierdzonych wad, a także przekazanie inwestorowi oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 (art. 22 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Powoływanie się natomiast na informacje udzielone przez organ administracji o braku obowiązku, o którym mowa w art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane nie może odnieść skutku, bowiem jak przyznali sami skarżący takie zapewnienia były jedynie w formie ustnej, a zatem nie ma potwierdzenie powyższego faktu w materiale dowodowym. Poza tym decyzja z dnia [...], w zakresie warunków wynikających z ustawy Prawo budowlane, w pkt 5 zawierała także zapis, zgodnie z którym inwestor był obowiązany zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Drugą kwestią wymagającą jednoznacznego wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie jest to, czy zakres wykonanych prac obejmował budowę czy też roboty budowlane i czy były one wykonane zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego ( a następnie projektu zamiennego). Ma to o tyle istotne znaczenie bowiem tryb wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) oraz tryb legalizacji robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane), wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są trybami wyłączającymi się wzajemnie. Oznacza to, że w sytuacji, gdy inwestor przystępuje do użytkowania obiektu zrealizowanego w ramach samowoli budowlanej, to pierwszeństwo ma tryb legalizacyjny określony w art. 50 i nast. ustawy Prawo budowlane, bowiem prawnie skutecznie można zgłosić tylko wykonanie inwestycji prowadzonej legalnie, a więc i zakończonej zgodnie z zatwierdzonym projektem. Inwestor realizujący przedsięwzięcie samowolnie albo z istotnymi odstępstwami od projektu nie mógłby uzyskać pozwolenia na użytkowanie. Zatem, jeżeli organ nadzoru budowlanego uznał, że skarżący przystąpili do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, to w żaden sposób nie mógł zastosować przepisu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, bowiem samowola budowlana wyłącza możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie, czy to w trybie art. 54, czy art. 55 ustawy Prawo budowlane. Innymi słowy jeżeli w określonym stanie faktycznym nie ma możliwości zastosowania trybu określonego w art. 54 albo art. 55 ustawy Prawo budowlane, to konsekwentnie nie ma podstaw do wymierzenia kary na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1756/09 oraz wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010r., sygn. akt II OSK 989/09 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro strona skarżąca nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 ustawy Prawo budowlane, a taka z kolei sytuacja nie pozwalała zastosować w tym postępowaniu i na tym jego etapie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Nie oznacza to w żadnym wypadku, że skoro inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie lub z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i w związku z tym nie może dokonać prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy albo wnieść o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to może zgodnie z prawem przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, bowiem do użytkowania budynku inwestor będzie mógł przystąpić dopiero po legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Czym innym jest jednak kara za nielegalne użytkowanie obiektu, czym innym zaś opłata legalizacyjna. Należy podkreślić, że przepis art. 57 ust. 7 prawa budowlanego wprowadzający sankcję należy stosować i interpretować ściśle. Zgodnie z prawidłową wykładnią, z regułami demokratycznego państwa prawa norm zawierających sankcje nie wolno interpretować rozszerzająco, w szczególności stosować ich do stanów faktycznych wprost z tej normy nie wynikających (tak w wyroku WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2011r., sygn. akt 1074/11 – dostępny w CBOSA). Zgodnie z art. 7 K.p.a. organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), gdyż dopiero całokształt materiału dowodowego daje organowi możliwość oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W ten sposób realizowana jest zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na materiale zebranym przez organ i winna być poparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału. Jednocześnie w toku całego postępowania organ obowiązany jest do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W ocenie Sądu zebrany materiał dowodowy nie pozwala ocenić w kontekście przywołanych wyżej przepisów, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy jednoznacznie doszło samowoli budowlanej albo czy dostrzeżone przez organ nadzoru budowlanego odstępstwa od projektu budowlanego i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę mają charakter odstępstw istotnych, a także, jak w konsekwencji organ traktuje wykonane przez inwestorów prace budowlane w konfrontacji z zapisami decyzji o pozwoleniu na budowę z 2004 r. a następnie decyzji zmieniającej z 2007 r. Skoro ustalenie odstępstw od projektu budowlanego i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a następnie analiza ich charakteru może mieć miejsce wyłącznie w postępowaniu legalizacyjnym, to organ nadzoru nie był uprawniony do powoływania się na wykonanie robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej w trybie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu. Rozstrzygnięcie organu oparte na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z poszanowaniem zasad ogólnych zapisanych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, którego ustalenia powinny być jednoznaczne i wszechstronne. Organ II instancji całkowicie pominął również w swoich rozważaniach okoliczności związane ze zmianą stanu prawnego jaki wytworzyła decyzja Starosty [...] z dnia [...]. Nr [...], dokonująca zmian w decyzjach pozwoleniowych, absrahując już od faktu, że następną decyzją z dnia [...] Nr [...] Starosta [...] dokonał kolejnej zmiany decyzji z 2004r. zmienionej decyzjami z 2007 r. i 2011 r. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wyjaśniono należycie wszelkich okoliczności sprawy niezbędnych dla rozstrzygnięcia, natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wprost wynikają ustalenia, które wyłączają możliwość rozstrzygnięcia na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji narusza przepis art. 107 § 3 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru uwzględnią rozważania wynikające z niniejszego uzasadnienia i jednoznacznie ustalą, czy skarżący przystąpili do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to obowiązkiem organu będzie uruchomienie postępowania legalizacyjnego. Natomiast jeżeli organ nadzoru uzna, że samowola budowlana nie miała miejsca w niniejszej sprawie, to dopiero wtedy otworzy się droga do prowadzenia postępowania w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Organ nadzoru powinien mieć jednak na uwadze, iż inwestorom zostały wydane zostały już cztery decyzje dotyczące pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a mianowicie powoływane już decyzje Starosty [...] z dnia [...], nr [...] oraz z dnia [...] nr [...], a także wydana już po rozstrzygnięciu sprawy przez organ I instancji, decyzja Starosty [...] z dnia [...] nr [...] oraz kolejna decyzja z dnia [...] nr [...]. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na mocy art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 225 p.p.s.a. j.m.