II SA/Łd 319/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2010 r. sprawy ze skargi K. S., S. S. i E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących K. S., S. S. i E. S. solidarnie kwotę 491,00 (czterysta dziewięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Pismem z dnia 26 lipca 2007r. K. S., E. S. i S. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w A. z dnia [...] nr [...] orzekającej o przejęciu bez odszkodowania na własność Państwa opuszczonego gospodarstwa rolnego stanowiącego własność W. i K. małżonków S. lub o stwierdzenie, że wspomniana decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Zdaniem wnioskodawców gospodarstwo nie było opuszczone, bowiem od jesieni 1972r., czyli od daty jego zakupu grunty były uprawiane i obsiewane zbożem. Dowodem prowadzenia działalności rolniczej jest załączona do wniosku książeczka oszczędnościowa PKO, obrazująca dokonywane w Ł. i A. wpłat i wypłat. Ponadto wskazali, iż błędna jest konkluzja organu orzekającego, że wspomniane gospodarstwo nie było zamieszkane, świadczy o tym zaświadczenie o zameldowaniu W. S. w J. oraz wspomniana książeczka oszczędnościowa. Według wnioskodawców decyzja z [...]. wydana została bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 3, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w A. z dnia [...] nr [...] orzekającej o przejęciu bez odszkodowania na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,84 ha, stanowiącego własność W. i K. małżonków S., położonego we wsi J., wraz z zabudowaniami znajdującymi się w powyższym gospodarstwie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że kwestionowana przez strony decyzja z [...] wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego, w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161) oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198) jest zgodna z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa i wobec tego brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S., E. S. oraz S. S. powtórzyli zarzuty zawarte w piśmie z dnia 26 lipca 2007r. i zażądali stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w A. z dnia [...]. Zdaniem stron, sprawa przejęcia gospodarstwa rolnego nie została dostatecznie wyjaśniona, albowiem w dacie podjęcia kwestionowanego aktu administracyjnego obowiązywała ustawa z dnia 15 lipca 1961r., zmieniająca ustawę z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r., która przepisem art. 1 nadała nowe brzmienie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. Zdaniem wnioskodawców wskazana ustawa z dnia 15 lipca 1961r. poprzez użyty w art. 15 zwrot "gospodarstwa mogą być przejęte", wymagała wydania decyzji uznaniowej, która winna być należycie uzasadniona. Pozbawiając właściciela prawa własności gospodarstwa rolnego, organ zobligowany był wykazać nie tylko spełnienie przesłanek ustawowych, ale również wskazać na zaistnienie takich przyczyn, które uzasadniały skorzystanie z tak drastycznego środka, jakim jest orzeczenie o przejęciu gospodarstwa przez Państwo, np. fakt, iż utrzymanie produkcji rolniczej w tym gospodarstwie było niezbędne ze względu na interes Państwa. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego - w brzmieniu nadanym art. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1961r., § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego W. S. brał udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, o czym świadczy chociażby odmowa podpisania przez niego protokołu z dnia 14 lutego 1976r. z włączenia do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi spornego gospodarstwa rolnego przejętego na rzecz Państwa przez organ administracji. Odnosząc się do dowodu w postaci książeczki oszczędnościowej PKO, Kolegium stwierdziło, że nie jest to dowód potwierdzający, okoliczność przebywania W. S., w okresie zameldowania, wyłącznie w miejscowości J. Natomiast wypłaty z w/w książeczki oszczędnościowej dokonywane były zarówno w A., jak i w R. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. S., E. S. i S. S. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w A. z dnia [...], jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa. W jej uzasadnieniu skarżący powtórzyli zarzuty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podnieśli szereg zarzutów dotyczących postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia [...]. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło alternatywnie o odrzucenie, bądź o oddalenie skargi. Zdaniem organu, skarga nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 57 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., albowiem odnosi się ona do decyzji z dnia [...], która nie jest przedmiotem skargi. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił powyższą skargę K. S., E. S. i S. S. W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi podzielił stanowisko organu, iż decyzja [...] nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności, wprawdzie sama decyzja oraz postępowanie, poprzedzające jej wydanie, dotknięta jest błędami natury procesowej, jednak wady te, mimo iż nie zostały dostrzeżone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w istocie nie mogą skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny, w konsekwencji wniesionej przez S. S. skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 25 lutego 2010r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 636/09 uchylił wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając rozstrzygnięcie NSA wskazał, iż w realiach rozpoznawanej sprawy błędny jest pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowej sprawie jest, na podstawie art. 17 K.p.a., samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, bowiem takim organem jest wojewoda. Dalej NSA wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w dniu wydania decyzji z dnia [...] gospodarstwo rolne wnioskodawców faktycznie było opuszczone. W świetle przepisów wskazanej ustawy nawet uznanie gospodarstwa rolnego za opuszczone nie powodowało automatycznie obowiązku przejęcia takiego gospodarstwa na rzecz Państwa. Nadto Sąd wskazał, że uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej z [...] jest lakoniczne i ogranicza się jedynie do stwierdzenia, iż gospodarstwo od 1975r. leży odłogiem i nie jest zagospodarowane bez wyjaśnienia jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, z których wynikałoby, że są spełnione przesłanki przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego; w konsekwencji działanie organu nie było zgodne art. 107 § 3 K.p.a., gdyż restrykcje prawne – wynikające z zastosowania przepisu art. 2 powołanej wyżej ustawy - dla byłych właścicieli przejętego przez Państwo gospodarstwa (utrata prawa własności gospodarstwa rolnego bez odszkodowania) zobowiązują nie tylko do wnikliwej oceny zgodności decyzji z przepisami ustawy lecz również do konieczności zachowania reguł i zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza zasady praworządności z art. 7 K.p.a. oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów z 77 K.p.a. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Tytułem wstępu wskazać wypada, że stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że wydając niniejszy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek zastosować wykładnię przepisów, przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2010r. Dodać przy tym należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Związanie zaś tą oceną traci swoją moc jedynie w razie zmiany ustawy, zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz w wypadku wzruszenia przedmiotowego orzeczenia w przewidzianym prawem trybie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 329-330). Dalej należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Według art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei art. 156 § 1 pkt. 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zatem naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą właściwością instancyjną. Organ niewłaściwy nie jest prawnie legitymowany do rozstrzygania o prawach i obowiązkach stron. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 K.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. W sprawie niniejszej właściwość organów administracji do weryfikacji wydanych decyzji przez ówczesne terenowe organy administracji państwowej należy badać w ten sposób, że zasadnicze znaczenie musi mieć to, czy ostateczna decyzja w stosunku do której toczy się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, została wydana przez organ "szczebla podstawowego" czy "wojewódzkiego", inaczej mówiąc - przez organ pierwszej czy drugiej instancji. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ pierwszej instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności będzie wojewoda. Natomiast jeżeli decyzja będąca przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności została wydana przez organ drugiej instancji, organem właściwym do orzekania o nieważności będzie minister. Przedmiotową decyzję z dnia [...] wydał Naczelnik Miasta i Gminy w A., czyli organ pierwszej instancji, a zatem organem właściwym do weryfikacji tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności jest wojewoda. W związku z powyższym za błędny należy uznać pogląd, w myśl którego organem wyższego stopnia, właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w sprawach dotyczących przejęcia na własność Państwa gospodarstw rolnych, jest na podstawie art. 17 K.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999r. w związku z reformą ustrojową państwa - w drodze ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). W dacie tej nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały, były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 17 pkt 1 K.p.a., jako organów wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego daje się zauważyć tendencję zmierzającą do przyjęcia jednolitego stanowiska, iż organem właściwym w danych sprawach jest wojewoda (zob. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1173/08 , postanowienia NSA z 21 maja 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OW 28/09, z 22 lipca 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OW 65/09 oraz z 30 grudnia 2009 r., w sprawie o sygn. akt I OW 168/09). Decyzję z dnia [...] nr [...] wydał Naczelnik Miasta i Gminy w A., czyli organ pierwszej instancji, decyzja ta stała się ostateczna, a zatem organem właściwym do weryfikacji tejże decyzji w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności jest Wojewoda [...]. Tenże organ właściwy będzie do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do wskazanej powyżej decyzji z dnia [...]. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a, w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz rozstrzygnięcia ją poprzedzającego. W świetle zaś treści orzeczenia, bezprzedmiotowe stało się odnoszenie do tych spośród zarzutów skargi, które dotyczą ewentualnej wadliwości decyzji Naczelnika Miasta i Gminy A. z dnia [...]. Z uwagi natomiast na charakter prawny zaskarżonej decyzji (nienadającej się do wykonania i niewymagającej wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania w trybie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie odpowiadającej uiszczonemu wpisowi sądowemu, uiszczonej opłacie od pełnomocnictwa oraz wynagrodzeniu pełnomocnika, będącego radcą prawnym. m.o.