II SA/Łd 336/20

Dnia 7 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2020 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej A Sp. z o.o. w W. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. zobowiązującą A sp. z o.o. do usunięcia nawiezionych odpadów (17 0101 – odpady betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów) z terenu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B (działka o nr ew. 63/18, w obrębie geodezyjnym [...]), jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania i magazynowania. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium, powołując art. 26. ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 701), zwanej ustawą o odpadach, wskazało, że działka o nr ewid. 63/18 nie jest składowiskiem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach, a spółka nie jest wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach, ani też nie jest przedsiębiorcą prowadzącym zbieranie odpadów, co wymagałoby jednego ze zezwoleń określonych w art. 43 ust. 1 pkt 4 lub art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Kolegium uznało natomiast spółkę za władającego powierzchnią gruntu w rozumieniu art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. 2019r. poz. 1396) i posiadacza odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Kolegium wskazało, że wynikające z art. 3 ust. 3 pkt 19 ustawy o odpadach domniemanie posiadania odpadów przez władającego nieruchomością może być obalone wyłącznie w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie innego podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów - innej osoby fizycznej, osoby prawnej, czy też jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej będącej w posiadaniu odpadów. Władający powierzchnią ziemi może jednak zwolnić się z odpowiedzialności za składowanie odpadów tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów, a ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia tego domniemania spoczywa na władającym powierzchnią ziemi. W konsekwencji poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych - Kolegium stwierdziło, że na spółce ciążyło domniemanie, że jest posiadaczem odpadów znajdujących się na stanowiących jej własność działkach. Spółka nie wykazała, że odpadami władał inny podmiot, a przeprowadzone przez organ I instancji działania nie przyniosły rezultatów w postaci ustalenia posiadacza odpadów. Natomiast spółka mogła samodzielnie podjąć właściwe działania na drodze cywilnoprawnej lub informując o fakcie nawiezienia odpadów właściwe organy ścigania, czego nie uczyniła. W skardze na tą decyzję A sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020r. poz. 256), zwanej k.p.a., w zw. z art. 7, art. 77, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., a także w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. (mającym zastosowanie z uwagi na ostateczną decyzję organu z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...]) poprzez brak wnikliwego rozważenia materiału dowodowego oraz akceptację takiego samego naruszenia na etapie postępowania przed organem I instancji, a także zaakceptowanie nieprzeprowadzenia przez organ I instancji dowodu z zeznań świadka A.J. na okoliczność prowadzenia przez M. S. prac budowlanych na terenie nieruchomości, tj. utwardzenia terenu, a przez to brak dostatecznego wyjaśnienia kwestii dotyczącej tego, kto jest posiadaczem odpadów składowanych na nieruchomości, mimo że spółka wykazała, że odpady powstały w wyniku działalności ówczesnego najemcy nieruchomości – M.S., a przeprowadzenie dowodu z zeznań tego świadka było nakazane decyzją organu z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...], którą organ wydając decyzję był związany; 2. art. 3 ust. 1 pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach w zw. z art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, że domniemanie prawne wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach znajduje zastosowanie także wówczas, gdy znany jest wytwórca odpadów, oraz poprzez nieuprawnioną wykładnię rozszerzającą art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach nakładającą na władającego gruntem, na którym składowane są odpady dodatkowego wymogu udowodnienia, iż nawiezione zostały one przez wytwórcę nielegalnie, w celu obalenia domniemania, iż posiadaczem tychże odpadów jest władający gruntem, na którym są one składowane. Zarzut ten jest o tyle zasadny, że organ I instancji wie z urzędu, że Prezydent Miasta Ł. wydał w sprawierzeczonej działki decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (np. [...] oraz [...]), a zatem jest oczywiste, że nawiezione przedmioty stoją w związku z prowadzonymi pracami przygotowawczymi w zakresie prac budowlanych na rzeczonej działce, co automatycznie wyklucza nakładanie obowiązku ich usunięcia, gdyż są nieodzowne w procesie budowlanym (np. do celów utwardzenia gruntu); 3. art. 6 – art. 7, art. 8 – art. 11 oraz art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., a także w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ zgodnie z przepisami prawa oraz naruszanie licznych zasad prowadzenia postępowania, jak działanie w sposób niewzbudzający zaufania do organu, niezapewnienie czynnego udziału stronom w postępowaniu, czy niepodejmowanie wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niedopuszczanie jako dowodu wszystkiego co nie jest sprzeczne z prawem, a może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, w tym także akceptację tożsamego działania na etapie postępowania przed organem I instancji, w szczególności w zakresie dowodów, do przeprowadzenia których organ I instancji został zobligowany przez organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r., nr [...], a których przeprowadzenia bezzasadnie zaniechał. W związku z powyższym, spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości, uchylenie decyzji organu I instancji w całości, oraz o zasądzenie na rzecz spółki zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019r. poz. 2325), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Wedle przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Kolegium w sposób istotny naruszyło przepisy prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80, a także art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wyjaśniły bowiem relewantnej prawnie w świetle art. 3 pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach okoliczności faktycznej, a mianowicie nie ustaliły w sposób niewątpliwy posiadacza odpadów. W tym zakresie postępowanie dowodowe i wyjaśniające wykazuje znaczny deficyt, a także wskazuje na niekonsekwencję działania w tej sprawie przez Kolegium, które – w poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. - zaleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego i wyjaśniającego na tą okoliczność, wskazując wręcz konieczność przesłuchania indywidualnie określonych świadków. Nie wyjaśniło przy tym w uzasadnieniu poddanej kontroli sądowej decyzji przyczyn odstąpienia od przeprowadzenia wskazywanych poprzednio dowodów i okoliczności, które za pośrednictwem tych dowodów miały zostać wyjaśnione. Oceniając prawidłowość przeprowadzonego w tej sprawie postępowania dowodowego i wyjaśniającego - Sąd zauważa, że zakres tego postępowania określa norma materialnoprawna, w tej sprawie zawarta w art. 26 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 19 i pkt 32 ustawy o odpadach. Stosownie do tych przepisów z zastrzeżeniem niemającegomającego zastosowania w tej sprawie art. 26a, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem przypadku, gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami, stwierdzenia nieważności, uchylenia lub wygaśnięcia decyzji związanej z gospodarką odpadami. Przez posiadacza odpadów rozumie się przy tym zgodnie z definicją legalną wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (pkt 19); przez wytwórcę odpadów zaś - rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Na gruncie tej regulacji prawnej nie ma sporu między stronami co do tego, że obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Spór dotyczy natomiast prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego na okoliczność posiadacza odpadów, a mianowicie czy jest nim podmiot władający nieruchomością, czy też może wytwórca odpadów – dzierżawca części nieruchomości. Rozpoznając tak zarysowany spór podnieść trzeba, że "wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia (...) organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów" (tak wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 663/19, LEX nr 3009351). Podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości, na której są składowane odpady jest bowiem adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów, o ile nie uda się ustalić faktycznego (rzeczywistego) posiadacza odpadów (ich wytwórcę). Jednakże obalenie wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemania prawnego polega na udowodnieniu, że rzeczywisty stan faktyczny lub prawny jest inny niż wskazany we wniosku domniemania. Domniemanie prawne, zawierające ustawowy nakaz przyjęcia określonego faktu w razie ustalenia innego faktu, wymaga obalenia w drodze dowodu przeciwnego (tak wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019r., II OSK 3123/18, LEX nr 2761479, czy wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020r., II OSK 3453/18, LEX nr 3030825). Może to nastąpić tylko poprzez wykazanie przez podmiot władający nieruchomością, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Władający powierzchnią ziemi może zatem się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży bowiem na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym (tak wyrok NSA z dnia 6 marca 2019r., II OSK 816/18, LEX nr 2651027). Władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości. Wprowadzone domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów (tak wyrok NSA z dnia 26 maja 2020r., II OSK 3271/19, LEX nr 3012134). Niemniej jednak gdy władający nieruchomością podmiot wskaże faktycznego posiadacza odpadów właściwy organ obowiązany jest poprowadzić kompleksowe postępowanie dowodowe i wyjaśniające, zebrać wszechstronny materiał dowodowy, a następnie rozpoznać okoliczności sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego (tak wyrok NSA z dnia 26 września 2019r., II OSK 2659/17, LEX nr 2733922). Obowiązkiem organu jest zatem przeprowadzenie postępowania nie tylko na okoliczność rodzaju substancji i przedmiotów stanowiących odpady, ale również na okoliczność, czy obalone zostało domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie ustawy o odpadach, które przemawia za tym, że posiadaczem spornych odpadów jest władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone i w konsekwencji, czy prawidłowo zastosowany został art. 26 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2019r., II OSK 2659/17, LEX nr 2733922). W aktualnych okolicznościach tej sprawy nie sposób – w ocenie Sądu – przyjąć, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe i wyjaśniające spełnia powyższe warunki, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W tym zakresie słusznie podnosi skarżąca spółka w uzasadnieniu skargi, że organ oparł rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie na zeznaniach ponowne przesłuchanego D.S. (męża wskazywanej przez spółkę wytwórcy odpadów) i pisemnych wyjaśnieniach K.S. oraz piśmie tegoż pierwszego, ustosunkowującego się do wyjaśnień tego drugiego, pominął natomiast przeprowadzenie dowodu z zeznań M.S. i A.J., przesłuchanie których w poprzedniej kasatoryjnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. Kolegium zaleciło organowi I instancji. Co istotne choć wyjaśnienia K.S. odnoszą się zasadniczo do konfliktu między nim a M. S., to jednak wprost wskazał on, że wytworcą spornych odpadów jest właściciel parkingu, co zupełnie organy pominęły w swojej ocenie. Pomimo więc ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji materiał dowodowy nie został uzupełniony, gdyż nie zgromadzono dowodu z przesłuchań wnioskowanych przez spółkę świadków, które to dowody zostały zgłoszone na istotne dla wyjaśnienia sprawy okoliczności, a które mogły te okoliczności wyjaśnić. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazało przy tym powodów nieprzeprowadzenia wnioskowanych dowodów, jak również dlaczego odstąpiło od wcześniejszego swojego poglądu co do konieczności przeprowadzenia wnioskowanych przez spółkę dowodów, a nakazanych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. Przeprowadzenie tych dowodów jest w tej sprawie istotne także dlatego, że przed właściwym organem nadzoru budowlanego toczy się przeciwko M. S. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej obejmującej budowę parkingu na spornej nieruchomości, rozbiórki czterech wiat parkingowych i dwudziestu dziewięciu garaży tymczasowych, a także postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę stróżówki, garaży i wiat parkingowych. Niewątpliwie z robotami rozbiórkowymi i budowlanymi wiąże się wytworzenie odpadów budowlanych. W pewnym zakresie D. S. potwierdził wykonywanie robót budowlanych z użyciem spornych odpadów, a na działce prowadzone były też roboty rozbiórkowe. Nie można jednak z całą pewnością przyjąć, że skoro roboty te były prowadzone na części spornej nieruchomości, to powstałe w ich wyniku odpady budowlane nie zostały zgromadzone na pozostałej części tej nieruchomości, zwłaszcza, że inwestor zagospodarował udostępnioną część nieruchomości na potrzeby własnej działalności gospodarczej i z pewnością powstałe w wyniku robót budowlanych odpady stanowiły przeszkodę dla użytkowania tej części działki. Te okoliczności wskazujące na realizowanie przez M.S., potencjalnego wytwórcę odpadów, nie zostały w ogóle wzięte przez organ pod uwagę. Nie pozyskano też żadnych dowodów z tegoż postępowania, jak też nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego na okoliczność utylizacji odpadów budowlanych przez właściciela parkingu. Nie można więc a priori zakładać, że odpady te nie zostały zdeponowane na pozostałej części działki będącej we władaniu spółki. W tych okolicznościach istnieje duże prawdopodobieństwo, że skarżąca, choć jest podmiotem władającym sporną nieruchomością, nie może być adresatem decyzji nakazującej usunięcie odpadów. Organ nie wykazał zatem w żaden sposób, iż skarżąca spółka nie obaliła domniemania prawnego, iż to ona jako podmiot władający nieruchomością jest posiadaczem odpadów, zwłaszcza, że wskazała potencjalnego wytwórcę odpadów. Skoro zaś władający nieruchomością ponosi odpowiedzialność za usunięcie zgromadzonych na jego nieruchomości odpadów dopiero gdy nie uda się ustalić ich wytwórcy, to oczywistym jest, że postępowanie dowodowe i wyjaśniające nieuwzględniająceuwzględniające powyższych okoliczności, tj. wytwórcy odpadów, nie spełnia wymogów prawa. Nie jest też uprawnione stanowisko Kolegium, że spółka nie wskazała wyraźnie innego posiadacza odpadów, jak i nie wskazała jakiejkolwiek okoliczności na to wskazującej, w konsekwencji czego nie obaliła domniemania prawnego. W uzasadnieniu kontrolowanej decyzji Kolegium nie wyjaśniło też, jakie to czynności w tej sprawie podjęte przez organ I instancji w celu ustalenia posiadacza odpadów innego niż władający nieruchomością zostały podjęte i okazały się bezskuteczne, co czyni to uzasadnienie nie tylko lakonicznym i gołosłownym, ale wręcz nie spełniającym wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie to charakteryzuje zdawkowość i ogólnikowość także w zakresie oceny innych dotychczas zgromadzonych dowodów. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji obowiązane będą przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dowodowe na okoliczność faktycznego posiadacza odpadów z uwzględnieniem wskazywanych wyżej okoliczności i dowodów. Obciążenie zaś skarżącej spółki odpowiedzialnością za zgromadzone odpady będzie możliwe dopiero wówczas gdy nie uda się przypisać wskazywanemu przez spółkę podmiotowi przymiotu ich posiadania w konsekwencji ich wytworzenia, a organy obowiązane będą wskazać w swojej ponownej decyzji motywy rozstrzygnięcia sprawy, po dokonaniu całokształtu materiału dowodowego sprawy. Z uwagi na istotne i znaczące wady postępowania dowodowego i wyjaśniającego przedwczesne jest przypisywanie skarżącej spółce odpowiedzialności za zgromadzone na nieruchomości odpady, a więc ocenianie spółki w kategorii posiadacza odpadów, obowiązanego do ich usunięcia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w wysokości 480 zł, orzekł zaś na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800). dc