II SA/Łd 338/09

Dnia 8 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi G. O. na uchwałę Rady Gminy A. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. oddala skargę. LS W dniu 6 kwietnia 2009 r. G. O. złożył, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Rady Gminy w A. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. Zaskarżonemu aktowi zarzucił naruszenie: - art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez łączne procedowanie w zakresie zmian studium i zmian planu zagospodarowania przestrzennego, w celu usankcjonowania i zalegalizowania statusu Zakładu A w B. oraz poprzez naruszenie zasady, iż studium winno być źródłem założeń zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a nie odwrotnie, - art. 1 w/w ustawy, poprzez nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia terenu objętego zarzutem oraz ingerencję w zaplanowane kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, pominięcie wymagań ochrony środowiska, nieuwzględnienie interesów społeczności lokalnej, - art. 10 w/w ustawy, poprzez brak należytego uwzględnienia uwarunkowań wynikających z warunków i jakości życia mieszkańców, poprzez brak należytego uwzględnienia stanu środowiska oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy. - art. 32 Konstytucji poprzez uprzywilejowanie Zakładów A. Dodatkowo, dokonanie ustaleń studium w oparciu o błędne założenia i fałszywe przesłanki. G. O. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i wytrzymanie jej wykonania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy A. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wywodził, iż strona skarżąca nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie, które to naruszenie uzasadnia wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zaznaczył, iż interes prawny, o którym mowa w przywołanej normie, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podkreślił, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, stanowi akt polityki przestrzennej gminy, kreuje pewne założenia, które znajdą odzwierciedlenie w uchwale przyjmującej nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, naruszenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości aktami planowania przestrzennego następuje z reguły dopiero ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, aktu prawa miejscowego, a nie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Rada Gminy za bezzasadny uznała zarzut naruszenia art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie ma przepisu prawa, który negatywnie sankcjonowałby łączne procedowanie w zakresie zmian studium i zmian planu zagospodarowania, nadto zmiana studium została zatwierdzona w dniu [...] r., zaś zmiana planu w dniu [...]r, kiedy to podjęto również uchwałę o zgodności zatwierdzonego planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] r., zatem oba dokumenty skierowano pod obrady w różnych terminach. Za nieuzasadniony, Rada uznała również zarzut naruszenia art. 1 w/w ustawy, gdyż przy ustalaniu studium wzięto pod uwagę zarówno dotychczasowe przeznaczenie planistyczne, jak i faktyczny sposób użytkowania terenu, nie przekroczono zatem zasady proporcjonalności, wyważono interesy wszystkich przedstawicieli lokalnej społeczności, nadto studium nie ogranicza kierunku rozwoju terenu nim objętego. Organ podniósł dalej, iż nie podziela stanowiska skarżącego o naruszeniu art. 10 powoływanej ustawy, ponieważ studium uwzględnia stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, uwzględnia także istniejący zakład produkcyjny i jego sąsiedztwo w postaci zabudowy jednorodzinnej i szkoły. Nakazuje również zamknięcie uciążliwości w granicach nieruchomości objętej inwestycją. Organ dodał, iż w obszarze zmiany studium nie występuje rolnicza przestrzeń produkcyjna, przyległy las został utrzymany, prywatne grunty leśne objęte zmianą studium uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne na etapie opracowania planu szczegółowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, z powodu braku legitymacji prawnej skarżącego. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej jako p.p.s.a. Skarga G. O. wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a. w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie zaś z przywołanym art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustalenie, czy wnoszący skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dalszej kontroli sądu. Jednocześnie jednak musi zostać poprzedzone ustaleniem, czy złożona skarga spełnia wymogi formalne stawiane w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Analiza przedmiotowej skargi w tym zakresie uzasadnia stwierdzenie, iż spełnione zostały wszystkie wymogi formalne. Niewątpliwie bowiem, dotyczy aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, została wniesiona w terminie i po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Niemniej jednak skarga ta nie jest dopuszczalna, bowiem skarżący nie wykazał, że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, dający prawo wydania rozstrzygnięcia w danej sprawie. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. O powodzeniu skargi przesądza zatem wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, niepubl., dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 334317; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/07, niepubl., dostępny Lex nr 497587). Interes prawny skarżącego powinien mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa i dopiero jego naruszenie otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli oceny czy naruszenie interesu prawnego strony nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w tym prawnie wymaganą procedurą planistyczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, niepubl., dostępny Lex nr 437511). Dla stwierdzenia dopuszczalności skargi konkretnego, indywidualnego, podmiotu wymagane jest, aby ten interes był realny i aktualny. Wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości w wyniku wejścia w życie postanowień planu nie czyni skargi dopuszczalnej. W dacie złożenia skargi musi istnieć związek miedzy sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą, powodujący ograniczenie lub pozbawienie go konkretnych uprawnień lub nałożenie obowiązków. Zaskarżoną uchwałą zatwierdzono zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. Studium takie, stosownie do art. 9 ust. 1 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy, w którym określa się szereg uwarunkowań i kierunków mających znaczenie w gospodarowaniu przestrzenią. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Charakter prawny studium determinuje w sposób szczególny obowiązek skarżącego wykazania się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu, przy tak określonym charakterze studium, trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia strony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącego, jest aktem kierownictwa wewnętrznego, przez co jednak, nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony. Studium jedynie pośrednio wpływa na prawa i obowiązki podmiotów spoza administracji publicznej, zatem może jedynie potencjalnie je naruszać. Skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała tak rozumiany interes prawny lub obowiązek. Nie wykazał nadto aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym, prawo własności lub użytkowania wieczystego, do nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą i aby jego uprawnienie wynikające z wykonywania prawa własności lub użytkowania wieczystego zostały tą zmianą studium ograniczone. Nie jest wystarczające, jak czyni to skarżący, powoływanie się na naruszenia przepisów procedury planistycznej, gdyż te mogą podlegać ocenie dopiero po stwierdzeniu, że interes prawny skarżącego został naruszony. Stąd też na tym etapie Sąd nie mógł kontrolować zaskarżonego aktu w aspekcie sformułowanych w skardze naruszeń prawa. Pożądanych przez skarżącego skutków nie mogą odnieść także zarzuty wskazujące na naruszenie ładu przestrzennego, zasad zrównoważonego rozwoju, obniżenie warunków życia, zatem szeroko rozumianego interesu ogółu mieszkańców społeczności lokalnej. Skarga oparta na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest bowiem skargą powszechną, przesłanką takiej skargi jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu ogólnego, którego rzecznikiem chciałby być skarżący. W oparciu o art. 101 ust. 1 w/w ustawy, nie jest prawnie dopuszczalne złożenie skargi w ramach actio popularis. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, zawartych w piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2009 r., naruszenia art. 24, art. 144, art. 222 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) z powołaniem się na orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, iż "ochrona prawa do domu odnosi się nie tylko do fizycznego obszaru życia osoby i rodziny, lecz także do spokojnego cieszenia się tym obszarem, a tym samym naruszenie miru domowego nie ogranicza się do aktów konkretnych lub fizycznych, jak nieuprawnione wtargnięcie do czyjegoś domu, ale uwzględnia także naruszenia niekonkretne i niefizyczne, takie jak hałas, emisje, odory i inne formy szkodliwego oddziaływania...". Podkreślić należy, iż nie stanowią one wykazania naruszenia bezpośredniego, indywidualnego, aktualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego przedmiotową uchwałą o zmianie studium. Lecz jak się wydaje, zmierzają do zabezpieczenia na przyszłość, nieskonkretyzowanych i jedynie hipotetycznie mogących zaistnieć, skutków rozwoju gospodarczego obszaru objętego zmianą studium, a te nie są objęte ochroną prawną. O tym, czy wnoszący skargę ma interes prawny sąd może zdecydować dopiero w wyniku merytorycznego rozpoznania skargi. Stwierdzenie jego braku u skarżącego powoduje zatem oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn.akt II FSK 1250/05, niepubl., dostępny w Lex nr 280389). Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ar