II SA/Łd 34/11

Dnia 2 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na oddalenie protestu dokonane uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oceny merytorycznej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 p o s t a n a w i a: pozostawić skargę bez rozpatrzenia. A Spółka z o.o. z siedziba w P. złożyła skargę na oddalenie protestu, dokonane uchwałą Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oceny merytorycznej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Osi Priorytetowej II – Ochrona środowiska, Działanie II.9 Odnawialne źródła energii. Wskazany projekt został zarejestrowany pod numerem ewidencyjnym [...]. Skarżąca podniosła, że wskazanym przez instytucję zarządzającą powodem negatywnego rozpatrzenia protestu było niespełnienie następujących kryteriów: wykonalność finansowa, wykonalność instytucjonalna i trwałość projektu. W ocenie Spółki natomiast analiza finansowa /ekonomiczna/ kosztów i korzyści przedsięwzięcia została przedstawiona poprawnie. W piśmie Urzędu Marszałkowskiego z dnia 30 grudnia 2010r. oraz uchwale nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nie zostały, zdaniem strony skarżącej, wzięte pod uwagę argumenty merytoryczne podnoszone w proteście z dnia 28 października 2010r., a także nie zostały wzięte pod uwagę opinie recenzentów przedstawione na etapie oceny merytorycznej. Organ nie wyjaśnił dlaczego recenzenci odrzucili wniosek, opierając się na błędnych przesłankach, mających swe źródło w nieznajomości dokumentacji złożonej przez wnioskodawcę. Wniosek został odrzucony m.in. dlatego, że recenzenci nie zauważyli, iż firma nie działała w 2009r. i wymagali danych finansowych za okres sprzed założenia firmy. Zarząd Województwa [...] nie odniósł się do tej argumentacji w przedstawionej ocenie merytorycznej. Jeżeli zaś nie się odniósł i nie poparł przedstawionych opinii recenzentów, oznacza to, zdaniem skarżącej, że nie podtrzymuje ich zdania. Zamiast tego przedstawiono w oddaleniu protestu zupełnie inne wytłumaczenie podtrzymania oceny negatywnej, powołując się na zapisy ustawy o rachunkowości z dnia 29 września 1994r. oraz Krajowego Standardu Rachunkowości nr l "Rachunek Przepływów Pieniężnych. Zdaniem Spółki, powoływanie się na wyżej wymienione dokumenty jest w tym przypadku błędem i nadużyciem, bowiem wg Krajowego Standardu Rachunkowości nr l podwyższenie kapitału zakładowego powinno być uwidocznione w pozycji "Wpływy netto z wydania udziałów (emisji akcji) i innych instrumentów kapitałowych oraz dopłat do kapitału" w Rachunku Przepływów Pieniężnych, zaś w przeznaczonej do wypełnienia i zamieszczonej w pkt. 4.3 Biznes Planu Prognozie przepływów środków pieniężnych nie ma powyższej pozycji. Rachunek przeznaczony do wypełnienia dla wnioskodawcy jest rachunkiem bardzo uproszczonym w stosunku do wzoru zamieszczonego w Ustawie o Rachunkowości. Wiele pozycji księgowych z ustawy o rachunkowości nie ma swojego bezpośredniego odzwierciedlenia we wzorze zamieszczonym w biznes planie. Ponadto instytucja zarządzająca nie wydała żadnych dodatkowych uregulowań, dotyczących sposobu uwidocznienia w tabelach finansowych zdarzeń gospodarczych, przy księgowaniu których nie można się bezpośrednio opierać na ustawie o rachunkowości i innych dokumentach (np. Krajowych Standardów Rachunkowości). Taka sytuacja rodzi możliwość dużej dowolność interpretacji dla ekspertów zatrudnianych do oceny wniosku przez Urząd Marszałkowski. Zatem wnioskodawca nie ma wiedzy, jakie rodzaje operacji gospodarczych instytucja zarządzająca uważa za właściwe do uwidocznienia w pozycji "Wpłaty dokonane przez właścicieli". Taka pozycja nie występuje we wzorze rachunku przepływów pieniężnych w ustawie o rachunkowości oraz Krajowym Standardzie Rachunkowości. Jeżeli występują jakiekolwiek niezgodności, które mogłyby być ocenione na niekorzyść wnioskodawcy, powinny być one dodatkowy wyjaśnione przez instytucję zarządzającą. Taki a nie inny sposób księgowania został wybrany przez wnioskodawcę ze względu na brak konkretnych uregulowań z tym związanych. Wnioskodawca stoi na stanowisku, że nie może on ponosić winy z tytułu zaniedbań instytucji zarządzającej w zakresie udostępnienia jasnych i konkretnych uregulowań. Odnosząc się do kryterium wykonalności instytucjonalnej Spółka podkreśliła, iż każdy ze sposobów księgowania, zarówno wskazany przez wnioskodawcę, jak instytucję zarządzającą nie ma żadnego wpływu na wykonalność finansową projektu. Przy obu sposobach księgowania saldo pieniężne na koniec roku 2010 wynosi 461 000. zł. i w każdym kolejnym roku jest wyższe niż 0. Dlatego, w ocenie strony skarżącej, niezrozumiałym jest niezaakceptowanie kryterium wykonalność instytucjonalna, którym jest, oceniane według Szczegółowego Opisu Kryteriów Wyboru Projektów w Ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, zdolność instytucjonalna do realizacji projektu, tj. posiadanie kadry i zaplecza technicznego gwarantującego wykonalność projektu pod względem technicznym i finansowym. Zdaniem Spółki, nie ma również wpływu na to kryterium nieznaczna różnica w wartościach kredytu wykazanego we wniosku i w promesie. Zasoby finansowe wnioskodawcy są tak duże, że bez problemu taka różnica może być pokryta ze środków własnych. Odnosząc się do kryterium trwałość projektu, Spółka nie podzieliła argumentacji organu, iż przedłożona promesa nie spełnia wymagań, związanych niniejszym kryterium. Wskazała, iż również w tym wypadku, podobnie jak przy kryterium wykonalność finansowa uwzględniono bardzo subiektywną ocenę eksperta. Nie ma w dokumentacji konkursowej żadnych wymagań dotyczących treści załączanych promes bankowych. Taka promesa jest standardową promesą bankową. Obecnie banki nie wydają, zarówno firmom jak i osobom fizycznym, bezwarunkowych przyrzeczeń udzielenia kredytu, w formie określonej w uzasadnieniu oddalenia protestu. Jest to zdaniem strony skarżącej kolejna niesprawiedliwa wobec wnioskodawcy ocena, tym bardziej, że nie zostały wcześniej (w momencie ogłoszenia konkursu) wyszczególnione wymagania dotyczące treści promes. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega pozostawieniu bez rozpatrzenia. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Regulację taką stanowi art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z tym przepisem, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia skargi, zgodnie z zapisem art. 30 c ust. 3 u.z.p.p.r., Sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; bądź 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Zgodnie zaś z art. 30 c ust. 5, powołanej ustawy, wniesienie skargi: 1) po terminie, o którym mowa w ust. 2; 2) niekompletnej; 3) bez uiszczenia opłaty sądowej w terminie, o którym mowa w ust. 2 - powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Przed przystąpieniem do rozpoznania przedmiotowej skargi należało zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy skarga ta została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, czy została opłacona oraz czy jest kompletna. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia i stosowanie tych odmiennych regulacji może powodować szereg trudności wynikających z przyjętego w tej ustawie systemu odpowiedniego stosowania przepisów p.p.s.a. Odpowiednie stosowanie przepisów polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne ulegają modyfikacji, a jeszcze inne w ogóle nie mogą być stosowane. Ocena zakresu odpowiedniego stosowania przepisów powinna uwzględniać systematykę i cele regulacji, w obrębie której dany przepis może być odpowiednio zastosowany. Na wstępie należy wskazać, iż ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera pojęcia "skargi niekompletnej", natomiast ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie posługuje się pojęciem "warunków formalnych" skargi. W tym miejscu nasuwa się pytanie, czy pojęcie skargi niekompletnej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma charakter braku formalnego, który możliwy jest do uzupełnienia w trybie przepisów p.p.s.a., czy też jest to brak nieusuwalny, skutkujący pozostawieniem skargi bez rozpatrzenia. Ustawa o zasadach polityki rozwoju nie przewiduje wszak możliwości uzupełnienia skargi w zakresie jej kompletności. Rozstrzygnięcie powyższego zagadnienia możliwe jest, w ocenie Sądu, w oparciu o analizę przepisów obu ustaw. Zgodnie z art. 30 e u.z.p.p.r. w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52 - 55, art. 61 § 3 - 6, art. 115 - 122, art. 146, art. 150 i art. 152 tej ustawy. Opisany w art. 30e u.z.p.p.r. zakres wyłączeń stosowania przepisów p.p.s.a. nie oznacza jednak, że wszystkie niewymienione w tym przepisie jednostki redakcyjne p.p.s.a. mają zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach nieuregulowanych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ustawodawca ustanowił zatem w art. 30 e u.z.p.p.r. zasadę, że przepisy p.p.s.a. mają zastosowanie w zakresie nieuregulowanym w tejże ustawie, wprowadzając szczególne regulacje, wyłączające w niektórych przypadkach stosowanie niewymienionych w art. 30 c jednostek redakcyjnych p.p.s.a., względnie powodujące daleko idące modyfikacje w stosowaniu przepisów p.p.s.a. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w Rozdziale 1 Dziale III pt. "pisma w postępowaniu sądowym" odwołuje się do pojęcia "warunków formalnych", przy czym regulacje zawarte w tymże Rozdziale, a także treść uregulowań z Rozdziału 2 tego Działu pt. "Skarga" ( np. art. 57 § 1, art. 58 § 1 pkt 3 ) wskazują, że przez "warunki formalne" z art. 49 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć warunki określone w art. 46 – 48 oraz 57 § 1 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w oparciu o art. 30 c u.z.p.p.r., jako pismo procesowe w rozumieniu art. 45 p.p.s.a., musi spełniać wymagania określone przepisami art. 46 i art. 57 § 1 p.p.s.a.. Ponadto powinny być do niej dołączone odpisy, o jakich mowa w art. 47 § 1 p.p.s.a. Braki w tym zakresie nie czynią skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30 c ust. 5 pkt 2 i możliwe są do uzupełnienia w trybie art. 49 p.p.s.a. Nadto zgodnie z art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1 tegoż przepisu, jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Oznacza to, że "skarga kompletna" została zdefiniowana w art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. i prowadzi to do wniosku, że skarga niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. oznacza braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30 c ust. 2 . Innymi słowy kompletność skargi, o której stanowi art. 30 c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. odnosi się do kompletności dokumentacji w sprawie, która to dokumentacja szczegółowo została określona w art. 30 c ust. 2 tej ustawy. Braki w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r. nie obejmują braków w zakresie wymogów formalnych skargi w rozumieniu art. 46 i 47 i 57 § 1 p.p.s.a. Z treści art. 30c ust. 2 wynika zatem, że ustawodawca uregulował w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju warunki formalne skargi w zakresie jej kompletności w sposób odmienny - szczególny w porównaniu do regulacji zawartej w art. 57 § 1 p.p.s.a. Konkludując należy stwierdzić, iż braki w zakresie kompletności skargi nie podlegają usunięciu w toku postępowania sądowego. Skarga niekompletna podlega zatem pozostawieniu jej bez rozpatrzenia. (zob. postanowienie NSA z dnia 29 lipca 2009 roku, w sprawie w sprawie o sygn. akt II GSK 568/09; postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2009 roku, w sprawie o sygn. akt II GSK 916/09; postanowienie NSA z dnia 17grudnia 2009 roku, w sprawie o sygn. akt II OSK 969/09 ). W tym miejscu godzi się przypomnieć treść art. 30 c ust. 2 u.z.p.p.r., definiującego pojęcie skargi kompletnej. Zgodnie z tym przepisem skarga winna być wniesiona wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30 b ust. 4, a zatem złożona dokumentacja ma umożliwiać sądowi kontrolę negatywnego wyniku procedury odwoławczej, w rozpoznawanej sprawie uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie oceny merytorycznej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 Powołany przepis wymienia dokumenty, które strona skarżąca zobligowana jest złożyć. Jednym z nich jest wniosek o dofinansowanie, przy czym pod tym pojęciem należy rozumieć wniosek wraz z załącznikami. Załączniki stanowią zatem integralną część wniosku. Regulamin Konkursu ogłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013, Oś Priorytetowa II – Ochrona środowiska, Działanie II.9 Odnawialne źródła energii. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 w § 6 pkt 1 zawiera definicję wniosku stanowiąc, iż należy przez to dokument podpisany przez beneficjenta, przygotowany w celu uzyskania dofinansowania na realizację projektu, zgodnie ze wzorem zamieszczonym w załączniku nr I do Regulanimu Konkursu w oparciu o Instrukcję wypełnienia wniosku. Nadto w § 6 pkt wskazano, że wypełniony formularz wniosku należy złożyć wraz z załącznikami w dwóch egzemplarzach. Zgodnie natomiast z Zasadami Wyboru Projektów w Trybie Konkursu Zamkniętego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 – 2013 pod pojęciem wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO WŁ należy rozumieć dokument podpisany przez Beneficjenta, przygotowany w celu uzyskania dofinansowania na realizację projektu (zgodnie ze wzorem zamieszczonym w Regulaminie Konkursu w oparciu o instrukcję wypełnienia wniosku), w którym podane są informacje umożliwiające ocenę kwalifikowalności Beneficjenta, kwalifikowalności rzeczowej i finansowej projektu (umożliwiające pełną identyfikację Beneficjenta, zakresu rzeczowego projektu, wskaźników i budżetu. Wypełniony formularz wniosku o dofinansowanie należy złożyć w wersji papierowej oraz w wersji elektronicznej. Wersja papierowa i elektroniczna musza być tożsame. Załączniki należy dostarczyć w formie papierowej. Na stronie internetowej [...] ukazał się wzór wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO [...] wraz z listą 16 załączników obligatoryjnych, w tym m.in. Studium wykonalności/ biznes plan; Mapy, szkice lokalizacyjne sytuujące projekt; Oświadczenie Wnioskodawcy o zabezpieczeniu środków niezbędnych do realizowania projektu wraz z kopią dokumentów poświadczających zabezpieczenie finansowe realizacji projektu; W przypadku podmiotów ubiegających o pomoc de minimis – kopie zaświadczeń o pomocy de minimis, jakie Wnioskodawca otrzymał w ciągu 3 ostatnich lat poprzedzających dzień wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy, jak również formularz informacji przedstawianych przez podmiot ubiegający się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie i rybołówstwie (Dz. U. z 2010r., Nr 53, poz. 312) wraz ze sprawozdaniami finansowymi za okres 3 ostatnich lat obrotowych, sporządzonymi zgodnie z przepisami o rachunkowości; Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Dokumentacja dotycząca oceny oddziaływania na środowisko oraz obszar Natura 2000. Do skargi zaś skarżąca Spółka załączyła następujące dokumenty: - kopię wniosku o dofinansowanie nr [...] z dnia 24 czerwca 2010 roku. wraz z potwierdzeniem złożenia i kserokopią Biznes Planu projektu, datowaną na czerwiec 2010 roku, bez załączników; - kopię wniosku o dofinansowanie nr [...] z dnia 20 sierpnia 2010 roku uzupelnionego na etapie oceny formalnej wraz z pismem z dnia 12 sierpnia 2010 roku, wskazującym dokonane uzupełnienia; załącznikami do wniosku w postaci: zestawienia zakupywanego sprzętu; formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc inną niż pomoc de minimis lub pomoc de minimis w rolnictwie i rybołówstwie, oświadczeń z dnia 12 sierpnia 2010 roku: o środkach finansowania projektu oraz o zaliczaniu się wnioskodawcy do kategorii MŚP – mikroprzedsiębiorstw o rocznym obrocie całkowitym nie przekraczającym 2 milionów euro wraz z Biznes Planem datowanym na czerwiec 2010 roku; - informację z dnia 7 września 2010 roku o uzyskaniu pozytywnej oceny formalnej wniosku; - informację z dnia 12 października 2010 roku o uzyskaniu negatywnej oceny formalnej wniosku; - kopię wniesionego protestu od w/w negatywnej oceny merytorycznej protestu; - kopię uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie oddalenia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu złożonego przez skarżącą Spółkę w Konkursie dla naboru nr 1 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, Osi Priorytetowej II – Ochrona środowiska, Działanie II.9 Odnawialne źródła energii. Poza sporem jest zatem, iż skarżąca Spółka nie załączyła wszystkich załączników obligatoryjnych do wniosku a przede wszystkim, kompletnego załącznika nr 4 – Oświadczenie wnioskodawcy o zabezpieczeniu środków na projekt, bowiem nie załączono do skargi uzyskanej przez skarżącą Spółkę promesy bankowej na finansowanie projektu. Nie ulega zaś wątpliwości, że niezałączenie tego dokumentów do skargi uniemożliwiało Sądowi ocenę podniesionych w niej zarzutów, a w konsekwencji prawidłowości podjętej uchwały Zarządu Województwa [...]. Jak już powyżej wskazano, wniesienie skargi niekompletnej skutkuje z mocy art. 30c ust. 5 pkt 2 p.z.p.p.r. pozostawieniem jej bez rozpatrzenia, bez możliwości jej uzupełnienia w toku postępowania sądowego.