II SA/Łd 353/15

Dnia 6 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi T. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata R. S., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – stwierdziło niedopuszczalność zażalenia T. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], którym w oparciu o przepis art. 267 K.p.a. odmówiono T. C. zwolnienia z obowiązku uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, nałożonego postanowieniem z dnia [...], nr [...], w wysokości 1.200zł. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 13 stycznia 2015r. T. C. wniósł do organu I instancji o zwolnienie od ponoszenia kosztów postępowania w całości albowiem nie jest ich w stanie ponieść. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...], nr [...], odmówił T. C. zwolnienia z kosztów wykonania zastępczego ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego. Obowiązek złożenia ekspertyzy został nałożony postanowieniem z dnia [...] nr [...], w wysokości 1.200zł tytułem zaliczki, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 267 K.p.a. W pouczeniu organ I instancji wskazał, iż na ww. postanowienie służy prawo złożenia zażalenia. Następnie organ II instancji wskazał, że w dniu 9 lutego 2015r. do organu stopnia powiatowego wpłynęło zażalenie skarżącego na powyższe postanowienie PINB nr [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że zgodnie z przepisem art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, jeżeli kodeks tak stanowi. Natomiast powołując się na treść art. 267 K.p.a. organ II instancji podkreślił, że o zwolnieniu z obowiązku poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej, działając na zasadzie uznania administracyjnego, orzeka w drodze wydania postanowienia, które nie podlega zaskarżeniu samoistnym zażaleniem, a może być ewentualnie kwestionowane w odwołaniu od decyzji lub w zażaleniu na postanowienie o ustaleniu kosztów postępowania. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. w związku z przepisem art. 144 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W analizowanej sprawie wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepis prawa takiej możliwości nie przewiduje. Oznacza to tym samym konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134 K.p.a. w związku z przepisem art. 144 K.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że błędne pouczenie o tym, że na postanowienie przysługuje zażalenie w sytuacji, gdy zgodnie z obowiązującym stanem prawnym środek zaskarżenia nie przysługuje, nie uprawnia do zastosowania art. 112 K.p.a., w świetle którego błędne pouczenie w decyzji (postanowieniu art. 126 K.p.a.) co do prawa odwołania (zażalenia) nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W opisanej bowiem sytuacji nie ma podstaw do twierdzenia, że błędne pouczenie szkodzi stronie. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że zgodność z prawem kwestionowanego postanowienia może być oceniana w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie w powyższej sprawie. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył T. C., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 264 § 2 w zw. z art. 267 w zw. z art. 262 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nierozpoznaniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie zwolnienia od kosztów postępowania i stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w postanowieniem z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. odmówił skarżącemu zwolnienia od kosztów postępowania administracyjnego, argumentując, że żądana kwota 1.200 zł tytułem zaliczki na poczet wykonania ekspertyzy biegłego, nie jest wygórowana, a sporządzenie tej ekspertyzy jest w interesie skarżącego. W postanowieniu tym organ I instancji wskazał, że przysługuje na nie zażalenie. W związku z tym skarżący złożył zażalenie, wskazując że organ PINB w P. wydał to postanowienie w oparciu o całkowicie dowolne ustalenia, nie przeprowadzając żadnego postępowania dowodowego, wyjaśniającego w zakresie mojego wniosku o zwolnienie od kosztów postępowania. W ocenie, skarżącego wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skoro art. 267 K.p.a. nie wskazuje w jakiej prawnej formie należy załatwić sprawę wniosku o zwolnienie od kosztów oraz nie reguluje kwestii zaskarżalności takiego rozstrzygnięcia, to odpowiednie zastosowanie ma tu art. 264 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie w sprawie zwolnienia od opłat i kosztów postępowania jest bowiem orzeczeniem w sprawie kosztów postępowania, stąd formą prawną, w której organ rozstrzyga o zwolnieniu, powinno być postanowienie, na które służy zażalenie. Wobec powyższego postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, o których mówi art. 264 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 262 § 2 K.p.a. na postanowienia w sprawie kosztów służy zażalenie. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego artykułu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a". W pierwszej kolejności należy przyznać organowi rację, że na postanowienie w przedmiocie zaliczki zażalenie nie przysługuje. Stanowisko sądów administracyjnych jest w tej kwestii w zasadzie jednolite (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1282/09 – orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednakże organ odwoławczy błędnie przyjął, że incydentalne postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w sprawie obowiązku uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 K.p.a.). Skarżący nie kwestionował zaliczki, a złożył wniosek o zwolnienie go z kosztów powstałych w toku postępowania, powołując się na trudną sytuację materialną. Czym innym jest zaś kwestionowanie zasadności nałożenia na stronę obowiązku poniesienia kosztów postępowa i ich wysokości (art. 264 § 1 K.p.a.), a czym inny jest prawo do wnioskowania o zwolnienie z kosztów postępowania w całości albo w części. Innymi słowy strona może nie zaskarżyć zarówno decyzji, jaki i postanowienia o kosztach postępowania uznając je za zasadne, ale może złożyć wniosek o zwolnienie jej z tych kosztów z uwagi na "niewątpliwą niemożność ich poniesienia", czyli po prostu brak środków finansowych. Wniosek T. C. należało zatem rozpoznać jako żądanie zwolnienia od kosztów w trybie art. 267 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że w razie niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania organ administracji publicznej może ją zwolnić w całości lub w części od ponoszenia tych opłat, kosztów i należności. Przepis ten dotyczy bez wątpienia również zwolnienia z obowiązku uiszczenia zaliczki, jest to bowiem koszt, ponoszony w toku postępowania. W ocenie sądu na postanowienie wydane na podstawie art. 267 K.p.a. przysługuje samodzielny środek zaskarżenia. Wprawdzie istotnie, jak zauważył organ odwoławczy art. 267 k.p.a. milczy na temat możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia wydanego na jego podstawie, co zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 141 § 1 k.p.a. mogłoby sugerować, ze postanowienie wydane na podstawie art. 267 k.p.a. jest niezaskarżalne. Jednakże rozstrzygnięcie w trybie art. 267 k.p.a. jest jednym z rozstrzygnięć w sprawie kosztów postępowania, o jakim stanowi przepis art. 264 § 2 k.p.a.. Postanowienie w sprawie kosztów to każde rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania administracyjnego, a więc także postanowienie wydane w trybie art. 267 k.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011r., sygn. akt I OSK 1502/10, podkreślono, że postanowienie w sprawie zwolnienia od kosztów jest jednym z postanowień w sprawie kosztów postępowania, o których mówi art. 264 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 264 § 2 2.p.a. na postanowienia w sprawie kosztów służy zażalenie. Jak wskazuje więc wykładnia językowa, dotyczy to każdego rodzaju postanowienia w sprawie kosztów, a więc także postanowienia wydanego w sprawie zwolnienia od kosztów. Podobnie stwierdził WSA w Łodzi w wyroku z dnia 19 marca 2014r., sygn. akt III SA/Łd 54/14 – orzeczenia dostępne j.w. Skoro zatem postanowienie wydane w trybie art. 267 K.p.a. jest postanowieniem w sprawie kosztów postępowania, a zgodnie z art. 264 § 2 na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania służy zażalenie, to znaczy, że skarżący miał prawo zaskarżyć postanowienie o odmowie zwolnienia go z obowiązku uiszczenia zaliczki na pokrycie kosztów postępowania, a więc zaskarżone postanowienie, stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zwolnienia skarżącego od kosztów postępowania administracyjnego – zaliczki w kwocie 1.200 zł, na poczet wykonania ekspertyzy technicznej budynku mieszkalnego – należało uznać za wadliwie, a skutkiem tego była konieczność wyeliminowania go z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu rozstrzygnięto w pkt 2 wyroku na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji II instancji uwzględni wskazania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku i dokona oceny postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nr [...], pod kątem wydania ww. rozstrzygnięcia w granicach uznania administracyjnego, zakreślonych treścią art. 267 K.p.a., a w szczególności powołaną w tym przepisie przesłanką "niewątpliwej niemożności poniesienia przez stronę opłat, kosztów i należności związanych z tokiem postępowania". a.bł.