II SA/Łd 357/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchybienie terminu do wniesienia zażalenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Postanowieniem z dnia [...] nr [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 i art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), nałożył na M. K. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na wniosek skarżącej, wszczął postępowanie w sprawie zrealizowanego budynku mieszkalnego na nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w M., gminie D., z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę (bez dziennika budowy). Podczas kontroli, która miała miejsce 13 listopada 2007 r. nie stwierdzono żadnych istotnych odstępstw od projektu stanowiącego załącznik do decyzji pozwolenia na budowę, ustalono jednak, że skarżąca przystąpiła do użytkowania w. w. budynku – jak sama oświadczyła – w wakacje 2007 r. Parter budynku użytkowany był jako strefa dzienna budynku mieszkalnego (kuchnia, pokój dzienny), natomiast poddasze jako strefa nocna (sypialnie). Budynek był umeblowany i wyposażony w sprzęty codziennego użytku. Uzasadniając decyzję, organ I instancji powołał brzmienie art. 54 ustawy prawo budowlane podnosząc, że M. K. przystąpiła do użytkowania budynku jeszcze przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Przedmiotowe postanowienie skarżąca odebrała w dniu 6 lutego 2008 r. W dniu 13 lutego 2008 r. wpłynęło do organu zażalenie, w którym skarżąca stwierdziła, że jedynie często przebywa w nowowybudowanym budynku ponieważ stopniowo go wykańcza i przygotowuje do zamieszkania. Do chwili obecnej tam nie zamieszkuje, bowiem posiada mieszkanie w K. Na potwierdzenie powyższego skarżąca przedłożyła kserokopie dowodów osobistych - swojego oraz małżonka. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że z zawartego w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru oraz adnotacji na kopercie wynika, że postanowienie organu I instancji urząd pocztowy w K. awizował po raz pierwszy w dniu 12 grudnia 2007 r., a po raz drugi 20 grudnia 2007 r. Jednakże strona nie podjęła awizowanej przesyłki. Powołując się na art. 44 § 1 ust. 4 k.p.a. organ stwierdził, że ostatnim dniem 14 dniowego terminu do wniesienia zażalenia był dzień 20 grudnia 2007 r., przy czym dzień ten nie był dniem wolnym od pracy. Organ podsumował, że skarżąca nie zachowała więc terminu do wniesienia zażalenia, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a. oraz w pouczeniu zawartym w zaskarżonym postanowieniu, jak również nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia. Na powyższe postanowienie M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżąca podniosła, że w dniu 6 lutego 2008 r. odebrała postanowienie nr [...] nakładające na nią karę pieniężną. Ponieważ nie mogła zgodzić się z jego treścią, w dniu 13 lutego 2008 r., tj. w terminie 7 dni od odebrania postanowienia, złożyła zażalenie. Z otrzymanego postanowienia nr [...] skarżąca dowiedziała się, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru, a z adnotacji na kopercie wynika, że postanowienie organu I stopnia było awizowane po raz pierwszy w dniu 12 grudnia 2007 r., a po raz drugi 20 grudnia 2007 r. Ponadto skarżąca wyraziła wątpliwość, co do faktu awizowania przesyłki przez Urząd Pocztowy w K., skoro jej miejscem zamieszkania jest K. Skarżąca podniosła, że faktycznie w miesiącu grudniu 2007 r. nie przebywała w miejscu zamieszkania, bowiem z uwagi na chorobę matki zmuszona była wyjechać. Ponieważ był to okres świąteczny wraz z rodziną została dłużej i nie wiedziała o skierowanej do niej korespondencji. Skarżąca stwierdziła, że nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, gdyż nie miała świadomości, że uchybiła takiemu terminowi. Jednocześnie skarżąca zwróciła się z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. sprostował z urzędu błąd pisarski w postanowieniu z dnia [...] w miejsce "K." wpisując "K. Ł." W odpowiedzi zaś na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, niezależnie od wskazanych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie, w którym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia przez M. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], nakładające na skarżącą karę w wysokości 10.000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy. Zgodnie z treścią art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie od dnia jego ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, jeżeli od daty prawidłowego doręczenia (lub ogłoszenia) postanowienia stronie do daty wniesienia zażalenia upłynął okres dłuższy niż 7 dni (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ administracji uznał, iż przesyłkę zawierającą postanowienie organu I instancji awizowano po raz pierwszy w dniu 12 grudnia 2007 r., zaś po raz drugi w dniu 20 grudnia 2007 r., jednak strona nie podjęła awizowanej przesyłki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przyjął, że data 20 grudnia 2007 r. jest "ostatnim dniem czternastodniowego terminu do wniesienia zażalenia, zaś skarżąca nie dochowała terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a." Powyższe stanowisko organu jest niezrozumiałe w zakresie wskazanego terminu do wniesienia zażalenia oraz jego podstawy prawnej. Podstawy i termin wniesienia zażalenia zostały uregulowane przepisem art. 141 k.p.a.. A jedynie w sprawach nieuregulowanych w sposób szczególny (w rozdziale XI) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 k.p.a.). Niezasadne jest również stanowisko organu odwoławczego, że postanowienie objęte zażaleniem zostało doręczone stronie skarżącej w sposób prawidłowy. Stosownie do art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma stronie, poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Doręczenie unormowane powyższym przepisem zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Wobec powyższego, żeby można uznać, iż doręczenie zastępcze określone w art. 44 kpa dokonane zostało prawidłowo muszą bezwzględnie zostać spełnione określone w tym przepisie, wymienione wyżej, przesłanki. Warunkuje to bowiem skuteczność doręczenia pisma adresatowi w omawianym trybie. Zgodnie z § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. z 2004 r., nr 5 poz. 34), jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego stwierdzi się nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do odbioru, zawiadomienie o próbie doręczenia wraz z informacja o terminie ich odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka lub przekaz pocztowy są przechowywane, operator pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z załączonej do akt administracyjnych koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia organu I instancji nie wynika, że udzielono stronie skarżącej wymaganej informacji. Stanowi to istotne uchybienie organu odwoławczego, bowiem o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na kopercie lub dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone na kopercie, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce, w sposób wskazany powyższym przepisem. Prowadząc postępowanie organy administracji publicznej obowiązane są podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy istotnie można uznać, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone w trybie art. 44 k.p.a. Akta administracyjne nie zawierają bowiem dowodu, który umożliwiłby dokładne sprawdzenie tej okoliczności. Potwierdzenie odbioru przesyłki musi być dokładnie wypełnione przez doręczyciela, zaś z akt administracyjnych sprawy winno wynikać, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 528/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 194352). W niniejszej sprawie znajdujący się w aktach dowód doręczenia nie wskazuje na wypełnienie podstawowej przesłanki z art. 44 k.p.a. Na kopercie, w której znajdowało się postanowienie organu I instancji, czy potwierdzeniu odbioru nie zostało, poza wzmianką o nie zastaniu adresata i awizie., zaznaczone że doręczyciel zawiadomił adresata o pozostawieniu przesyłki na poczcie w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Sąd uznał zatem, że nie można mówić o doręczeniu skarżącej postanowienia w powyższym trybie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Ze słowa "awizo" nie można wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art. 44 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 77/07 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 317897). Skoro zatem na przesyłce jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, nie było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego. Jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane (postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 22/07, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 360227). Reasumując stwierdzić należy, że bezwzględnie adresat musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i o terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1871/06 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 304129). Nieprawidłowość doręczenia postanowienia stronie skarżącej oznacza, że organ nie zagwarantował jej czynnego udziału w tej fazie postępowania, pozbawiając prawa do ochrony własnego interesu prawnego. Jednocześnie brak prawidłowego doręczenia postanowienia powoduje, iż nie rozpocznie się bieg terminu do jego zaskarżenia. Wobec powyższych okoliczności – niespełnienia przesłanek wymienionych w art. 44 k.p.a. – należało uznać, że postanowienie nie zostało skarżącej skutecznie doręczone. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą zażalenia. Ze wskazanych wyżej względów Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz zgodnie z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. A. B.