I OSK 22/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 października 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 546/06 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od Z. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 546/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], nr [...] i decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...], nr [...] wydane w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania Z. S. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza P. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w dniu [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko E. S. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podano, że organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że zaistniały przesłanki negatywne określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy. Od decyzji tej odwołanie wniosła Z. S. podnosząc, że syn E. S. nie został umieszczony w ośrodku specjalnym, lecz skierowany do szkoły przy tym ośrodku i tylko czasowo korzysta z internatu przy szkole nr 73 w K. Zaznaczyła, że ośrodek sprawuje opiekę całodobową tylko dla wychowanków ośrodka, do których nie można zaliczyć jej syna. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych określa warunki niezbędne dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Ustęp 5 tego artykułu stanowi, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje m.in. jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Wobec zaistnienia wskazanych przesłanek przyznanie świadczenia jest niemożliwe. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyła Z. S., zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą podniósł, iż organy obu instancji rozpoznając wniosek Z. S. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na syna E. uznały, że żądanie nie może zostać uwzględnione z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Kontrolując zaskarżony akt pod względem prawidłowości zastosowania powołanego przepisu. Sąd uznał, że interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy dokonana przez organy jest wadliwa. Przepis ten brzmi: "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej". Zdaniem Sądu I instancji literalne brzmienie cytowanego przepisu wskazuje, że wolą ustawodawcy nie było uzależnienie zaistnienia negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od hipotetycznych możliwości placówki, o której mowa w analizowanym przepisie zapewnienia całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu, lecz od rzeczywistego okresu pobytu w niej osoby uprawnionej. Za taką interpretacją przepisu przemawia użyte przez ustawodawcę słowo "zapewniającej". W przeciwnym przypadku użyto by sformułowania "może zapewnić". Za interpretacją dokonaną przez Sąd przemawia również sam cel, dla jakiego instytucja świadczenia pielęgnacyjnego istnieje. Dotyczy ono grupy niezamożnych ludzi, rezygnujących z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem dotkniętym niepełnosprawnością, mającym ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Interpretacja powołanego przepisu dokonana przez organy prowadziłaby do wywierania nacisku na rodziców w kierunku podejmowania przez nich zatrudnienia w sytuacji, kiedy ich niepełnosprawne i ograniczone w możliwości samodzielnej egzystencji dziecko wymagałoby ich opieki. Mając na uwadze przedstawioną interpretację przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy Sąd I instancji uznał, że zaskarżone decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. Pełnomocnik Kolegium zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w nim określenie "przez co najmniej pięć dni w tygodniu" dotyczy rzeczywistego okresu pobytu osoby wymagającej opieki, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazuje, iż nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związane jest z niewystąpieniem negatywnej przesłanki polegającej na "umieszczeniu" osoby wymagającej opieki w placówce posiadającej możliwości jej zapewniania przez okres w tym przepisie wskazany. Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż jak stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania uchylonej decyzji), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże świadczenie takie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej (ust. 5 pkt 2 lit. b/). Z treści tego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje temu, kto nie pozostaje w zatrudnieniu tylko z tego względu, aby mógł sprawować opiekę nad dzieckiem i rzeczywiście ją sprawuje. Jeżeli dziecko przebywa w placówce zapewniającej opiekę, to ona zastępuje opiekuna, który w tym czasie może podjąć pracę zarobkową (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2006, sygn. akt I OSK 168/06). Nie ma przy tym znaczenia ile czasu dziecko przebywa w placówce, bowiem nabycie prawa do świadczenia ustawodawca uzależnił od niewystąpienia negatywnej przesłanki związanej z "umieszczeniem", nie zaś, jak w poprzednim stanie prawnym, "z przebywaniem" w placówce mogącej zapewnić dziecku całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Konstrukcja przepisu nie jest uwarunkowana okolicznością, iż na obszarze zamieszkania osoby uprawnionej lub w niedalekiej odległości nie istnieje publiczna placówka świadcząca specjalistyczne, dostosowane do potrzeb dziecka usługi opiekuńcze. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do odejścia od ratio legis przepisu, który w obowiązującym kształcie nie dopuszcza możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę rezygnującą z pracy zawodowej lub z poszukiwania zatrudnienia w sytuacji, gdy faktyczną opiekę nad dzieckiem zapewnia w tym czasie kto inny. Z. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o jej oddalenie, podkreślając, że przedstawiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnia dobra i prawa jej niewidomego syna E. do wychowania w rodzinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym i korzysta w nim z całodobowej opieki albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpatrując wniesioną w sprawie niniejszej skargę od decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na syna E. dokonał wykładni wskazanego wyżej przepisu i uznał, że z uwagi na jego brzmienie, użycie przez ustawodawcę słowa "zapewniającej", a nie sformułowania "może zapewnić", a nadto cel instytucji świadczenia pielęgnacyjnego zaistnienie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest uzależnione od hipotetycznych możliwości placówki zapewnienia całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu, lecz od rzeczywistego pobytu w placówce osoby uprawnionej. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ jest błędna. Zawarte w tym przepisie wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione wyłącznie od tego, czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, nie jest natomiast istotny wymiar czasu, w jakim konkretne dziecko przebywa w danej placówce. Takie rozumienie omawianej regulacji wynika z literalnego brzmienia przepisu i zgodne jest z ratio legis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego celem jest udzielenie pomocy finansowej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która nie pozostaje w zatrudnieniu tylko z tego powodu, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem i opiekę tę rzeczywiście sprawuje. Jeżeli natomiast dziecko przebywa w placówce zapewniającej możliwość całodobowej opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu (z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej), to placówka ta zastępuje opiekuna i może on w tym czasie podjąć pracę zarobkową. Podkreślić należy, że przy wskazaniu okoliczności wyłączających możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy użyto sformułowania "osoba wymagająca opieki została umieszczona", co dodatkowo przemawia za prawidłowością przedstawionej wykładni, zapobiegając wątpliwościom, jakie występowały w poprzednim stanie prawnym (art. 27 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Wówczas to bowiem wyłączenie prawa do analogicznego świadczenia, jakim był zasiłek stały następowało w przypadku, gdy dziecko przebywało w całodobowym ośrodku rehabilitacyjnym lub innej placówce zapewniającej opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu (art. 27 ust. 2a pkt 1 ustawy). Jednakże również wówczas w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się takie rozumienie wskazanego przepisu, zgodnie z którym o uprawnieniach do zasiłku nie decydowała faktyczna liczba dni przebywania dziecka w ciągu tygodnia w ośrodku, ale fakt, że zakład ten zapewnia (gotowy jest zapewnić) opiekę przez minimum 5 dni w tygodniu (por. wyrok NSA z 25 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 2692/00, Lex nr 79347; wyrok NSA z 23 lipca 2002 r. sygn. akt I SA 587/02, Lex nr 160203). W obecnym stanie prawnym przedstawione wcześniej rozumienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy nie budzi wątpliwości, takie stanowisko, które skład orzekający podziela, wyrażone zostało m.in. w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 703/05, Lex nr 187367 i NSA z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 168/06, niepubl. Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego uznany został za uzasadniony, w konsekwencji czego wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 188 p.p.s.a. i niezwiązania sądu wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...]. Powyższa skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek Z. S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przeprowadzone zostało zgodnie z regułami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zebrano i rozpatrzono w sposób wyczerpujący, a decyzję wydano w oparciu o ocenę całokształtu zgromadzonych dowodów. Organy dokonały prawidłowej wykładni mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, na podstawie których zasadnie odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślić należy, że świadczenie to nie ma charakteru uznaniowego i przyznane być może wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i nie występują, tak jak w rozpoznawanej sprawie, wyłączenia, o których mowa w ustępie 5 tego artykułu. Z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że syn skarżącej E. S., legitymujący się orzeczeniem o niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1 powołanej ustawy jest uczniem szkoły podstawowej nr [...] przy Ośrodku Szkolno-Wychowawczym [...] w K. Do kształcenia w tej placówce został skierowany przez Prezydenta Miasta K. na wniosek matki, złożony za pośrednictwem Starosty Powiatowego w D. Poza sporem jest, że uczeń w okresie uczęszczania do szkoły przebywa w internacie Ośrodka. Jak ustaliły organy wskazana placówka zapewnia uczniom całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu. Prawidłowo w sprawie uznano, że przyjęcie do szkoły podstawowej z internatem, funkcjonującej przy Ośrodku Szkolno-Wychowawczym, na podstawie skierowania jest formą "umieszczenia" dziecka w placówce. Skoro zaś syn skarżącej został umieszczony w placówce objętej wyłączeniem wskazanym w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/, to odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia uznana być musiała za zgodną z prawem. Podniesione w skardze okoliczności związane z okresem faktycznego przebywania dziecka w placówce nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę. Zgodnie z art. 207 § 2 tej ustawy ze względu na szczególne okoliczności sprawy odstąpiono od zasądzenia od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego.