II SA/Łd 364/14

Dnia 6 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2014 roku sprawy ze skargi E. A. - G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz E. A. - G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS II SA/Łd 364/14 Uzasadnienie Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 64 § 2 i art. 63 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej powoływana jako "K.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność odwołania E. A.–G. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 3.855 zł dla E. A.–G. jako współwłaścicielki w ½ części prawa własności nieruchomości położnej w Ł. przy ul. A, oznaczonej przed podziałem jako działka ewidencyjna nr 270/2 w obrębie [...] o powierzchni 5249 m2, uregulowanej w KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na działki o nr 270/3-270/7. Pismem z dnia 27 listopada 2013 r. E. A.-G. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. W odwołaniu wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności operatu szacunkowego z dnia 7 marca 2013 r. Nadmieniła również, że Samorządowe Kolegium w Ł. w sprawie opartej na tożsamym stanie faktycznym, dotyczącej jej męża, w oparciu o te same zarzuty uchyliło decyzję organu I instancji. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania E. A.–G. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Organ wyjaśnił, że E. A.–G. nie podpisała odwołania. Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wezwało odwołującą się do podpisania odwołania w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem negatywnych skutków prawnych. Doręczenie przedmiotowego wezwania nastąpiło w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 23 stycznia 2014 r. Z kolei termin na podpisanie odwołania upłynął dnia 30 stycznia 2014 r. Organ stwierdził, że brak formalny nie został uzupełniony w wyznaczonym terminie i z tego względu orzekł o niedopuszczalności odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie E. A.–G. podniosła, że wezwanie do usunięcia braków odwołania nie zostało jej doręczone osobiście, ani nie otrzymała stosownego awiza do skrzynki pocztowej. Skarżąca oświadczyła, że w sprawie doręczenia przesyłki interweniowała na poczcie. Dodatkowo podkreśliła, że wniosek o uzupełnienie decyzji nr [...] omyłkowo oznaczyła jako dotyczący decyzji nr [...], co stanowiło również przyczynę pomyłki w złożonym odwołaniu. Wyjaśniła, że przyczyną powstania błędu w postaci wpisania numeru decyzji męża we wniosku o uzupełnienie decyzji nr [...] był jej zaawansowany wiek, stan zdrowia, zaaferowanie samą koniecznością odwołania oraz okoliczność łącznego rozpatrywania sprawy ustalenia opłaty adiacenckiej w stosunku do obojga małżonków. O fakcie błędnego oznaczenia skarżąca dowiedziała się dopiero po otrzymaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., gdy zwróciła się o pomoc do pełnomocnika męża. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] orzekającej umorzeniu postępowania odwoławczego. Ponadto skarżąca wniosła o przesłuchanie w charakterze świadka H. K. oraz J. G. na okoliczność braku awiza o przesyłce w skrzynce pocztowej i interwencji podjętej w tym zakresie w placówce pocztowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ wskazał, że skarżąca mało starannie prowadzi sprawy urzędowe i nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga E. A.–G. zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana również jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada legalność zaskarżonego aktu z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto zaznaczyć należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie procesowe, tj. postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania E. A.–G. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić należy, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym po otrzymaniu odwołania obowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w ustawowym terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, obejmujących m.in. sytuacje wniesienia odwołania opatrzonego brakami formalnymi. Na podstawie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego można przyjąć, że środek zaskarżenia w postaci odwołania nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Jego treść może ograniczać się jedynie do wyrażenia niezadowolenia z wydanej decyzji. Jednakże zaznaczyć należy, że odwołanie powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Powinno więc zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres oraz podpis (art. 63 K.p.a.). W myśl art. 64 § 2 K.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis ten znajduje zastosowanie w postępowaniu odwoławczym. Wskazać jednak należy, że w przypadku nieusunięcia braków odwołania w terminie organ odwoławczy powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania w oparciu o art.134 K.p.a. Instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania w postępowaniu odwoławczym nie ma zastosowania, gdyż dotyczy postępowania przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu odwoławczym (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2011 r. o sygn. I OSK 1814/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r. o sygn. akt: I OSK 135/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 1456/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2648/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. wezwało skarżącą do usunięcia braku formalnego odwołania, tj. braku własnoręcznego podpisu na odwołaniu z dnia 27 listopada 2013 r. - w terminie 7 dni pod rygorem negatywnych skutków prawnych. W ocenie sądu negatywne skutki wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie o ich uzupełnienie było prawidłowe, tzn. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie o skutkach niezastosowania się do wezwania. Ponadto niezbędnym wymogiem jest właściwe doręczenie przedmiotowego wezwania. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia sąd dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania administracyjnego regulujących sposób doręczenia korespondencji. W rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przyjęło, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania, poprzez jego podpisanie, zostało doręczone skarżącej dnia 23 stycznia 2014 r. w trybie doręczenia zastępczego opisanego w art. 44 K.p.a. Właściwe ustalenie daty doręczenia stronie wezwania ma istotne znaczenie dla stwierdzenia dopuszczalności odwołania Ustawodawca przewidział w procedurze administracyjnej instytucję doręczenia zastępczego stwarzającego domniemanie doręczenia, o której mowa w art. 43 i art. 44 K.p.a., jako wyjątek od zasady doręczenia właściwego. Podkreślenia wymaga, że przewidziany w art. 44 K.p.a. sposób doręczenia oparty jest na konstrukcji fikcji prawnej, która pozwala na przyjęcie, że nastąpił skutek doręczenia pisma w toku postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona faktycznie nie zapoznała się z jego treścią. Doręczenie zastępcze wymaga dla swej skuteczności spełnienia wszystkich określonych przez prawo warunków. Nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia, jeżeli nastąpiło uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego. Adresat pisma może się uchylić od skutków prawnych doręczenia dokonanego w powyższym trybie wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jego zastosowanie. Dla skuteczności doręczenia niezbędne jest więc stwierdzenie przez organ administracji, iż zwrotne potwierdzenie odbioru zostało prawidłowo wypełnione i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r. o sygn. akt I SA/Sz 486/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r. o sygn. akt I SA/Sz 484/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2013 r. o sygn. akt II OSK 572/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2013 r. o sygn. akt I SA/Łd 1177/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 444/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 K.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej, gdy pismo jest doręczane za pośrednictwem operatora pocztowego, lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres, gdy pismo jest doręczane przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę czy organ (§ 1 pkt 1 i 2). Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Przepis ten wskazuje, że w pierwszej kolejności podmiot doręczający winien umieścić zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, a dopiero gdy jest to niemożliwe, dopuszczona została możliwość pozostawienia zawiadomienia w innych miejscach wskazanych ściśle w art. 44 § 2 K.p.a. W przypadku, gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy (miasta), a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§4). W tym miejscu stwierdzić należy, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru pisma, zawierającego wezwanie do podpisania odwołania w terminie 7 dni od dnia doręczenia, nie zostało poprawnie wypełnione przez doręczyciela. Z adnotacji operatora pocztowego na przesyłce zawierającej wezwanie do usunięcia braku formalnego wynika, iż po raz pierwszy awizowano ją w dniu 9 stycznia 2014 r., zaś drugie awizo nastąpiło w dniu 17 stycznia 2014 r., a zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 25 stycznia 2014 r. Przedmiotowa przesyłka była zatem pozostawiona w placówce pocztowej przez okres przekraczający 14 dni i była dwukrotnie awizowana. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jednak informacji listonosza o miejscu doręczenia awiza, zawiadomienia o miejscu pozostawienia przesyłki oraz daty i podpisu doręczającego. Na dowodzie doręczenia zaznaczono jedynie brak podjęcia przesyłki z placówki pocztowej jako przyczynę niedoręczenia przesyłki. Ponadto należy mieć na względzie, że sama skarżąca w skardze do sądu wskazała, że nie otrzymała osobiście wezwania do usunięcia braków formalnych ani nie otrzymała również stosownego awiza do skrzynki pocztowej. Zaznaczyła także, że udała się z interwencją w sprawie właściwego doręczenia przedmiotowej przesyłki. Zaznaczyć należy, że z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego i w tym celu winien dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona(art. 80 K.p.a.). Niewątpliwe w niniejszej sprawie wypełnienie zwrotnego potwierdzenia odbioru nie czyni zadość koniecznym wymogom skutecznego doręczenia przesyłki i wyklucza przyjęcie zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma wzywającego do uzupełnia braku. W rezultacie należy podkreślić, że przedwczesne było wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. Stąd uzasadnione jest stwierdzenie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżone postanowienie zostało z naruszeniem art. 44 K.p.a. oraz z naruszeniem zasad określonych w art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jego uchylenie. Na marginesie powyższych rozważań sąd podnosi, iż wniosek dowodowy zawarty w skardze, a dotyczący przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, został oddalony ze względu na brzmienie art. 106 § 3 P.p.s.a., który pozwala na przeprowadzenie przed sądem administracyjnym jedynie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. sąd uchylił zaskarżone postanowienie Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim sentencji wyroku wydano w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego wraz z opłatą od pełnomocnictwa, co nastąpiło z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 461 ) - § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium dokona prawidłowych ustaleń w zakresie doręczenia skarżącej wezwania do usunięcia braków odwołania i na podstawie poczynionych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie. a.tp.