II SA/Łd 366/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Protokolant st. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej P. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. zwraca skarżącej P. G. z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 100 (sto) złotych, uiszczoną tytułem nadpłaconego wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu 30 marca 2020 roku pod poz. [...]. a.bł. P.G. pismem z dnia 29 stycznia 2020 roku zwróciła się do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie wskazania przebiegu zatrudnienia P. O. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], a w szczególności: • okresu zatrudnienia na podstawie umowy na zastępstwo (wraz z protokołem naboru i uzasadnieniem wyboru zawierającym potwierdzenie kwalifikacji, w tym potwierdzenie biegłej znajomości jęz. niemieckiego wymaganej na zajmowanym stanowisku) w Departamencie Promocji; listy obecności dokumentujące obecność pracownika w pracy; zakres czynności oraz wykonywane w tym okresie obowiązki; • okresu zatrudnienia na podstawie umowy na zastępstwo (wraz z protokołem naboru i uzasadnieniem wyboru) w Kancelarii Marszałka; listy obecności dokumentujące obecność pracownika w pracy w tym okresie zatrudnienia; zakres czynności oraz wykonywane w tym okresie obowiązki; • listy obecności dokumentujące obecność pracownika w pracy w okresie zatrudnienia w Biurze Ochrony Informacji i Bezpieczeństwa; zakres czynności oraz wykonywane w tym okresie obowiązki. Marszałek Województwa [...] rozpatrując powyższy wniosek decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom, w tym ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy tylko osób pełniących funkcje publiczne. Organ wskazał, że wniosek nie odnosi się do osób pełniących funkcje publiczne. Tym samym udostępnienie wnioskowanych informacji o pracowniku byłoby naruszeniem jego prywatności. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P.G.. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 134 oraz art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020r., poz. 256), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że istota podpisu elektronicznego jest identyczna istocie podpisu odręcznego - ma on służyć do identyfikacji organu i osoby uprawnionej do wydania aktu administracyjnego czy innej czynności wywołującej skutki prawne. Treść decyzji administracyjnej przekazana np. w formie elektronicznej, opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym przy pomocy ważnego kwalifikowanego certyfikatu będzie zatem równoważna pod względem skutków prawnych decyzjom opatrzonym podpisami własnoręcznymi, chyba że przepisy odrębne będą wymagać właśnie podpisu odręcznego (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Marszałek Województwa [...] po wydaniu zaskarżonej decyzji, w dniu 11 lutego 2020r. wysłał ją do wnioskodawcy za pośrednictwem poczty mailowej na adres: [...] Zaskarżona decyzja nie została jednak opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Jednocześnie nie zawiera ona żadnego podpisu. Ten sposób doręczenia nie czyni z niej decyzji wydanej w formie dokumentu elektronicznego, ponieważ - co jest w sprawie bezsporne - nie była ona opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Tymczasem podpis taki, zgodnie z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest koniecznym elementem decyzji administracyjnej wydanej w formie dokumentu elektronicznego. Jego brak w okolicznościach faktycznych sprawy oznacza z kolei, że odwołującej się nie doręczono skutecznie decyzji z dnia [...], bowiem dokument przesłany drogą mailową nie zawierał ani bezpiecznego podpisu elektronicznego, ani podpisu złożonego własnoręcznie. Decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] wysłana mailowo do P. G. nie została stronie doręczona w sposób prawem przewidziany, co oznacza, iż nie weszła wówczas do obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Kolegium wskazało dodatkowo, że zaskarżona decyzja została również wysłana do P. G. na adres podany we wniosku, co wprost wynika z akt sprawy. Zgodnie z potwierdzeniem odbioru zaskarżona decyzja została doręczona P. G. w dniu 14 lutego 2020r., co oznacza, iż stosownie do art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego z tym dniem weszła do obrotu prawnego. Stosownie do art. 57 § 1 ustawy, bieg 14-dniowego terminu do złożenia odwołania rozpoczął się w dniu 15 lutego 2020r. i upływał w dniu 28 lutego 2020r. Tymczasem odwołanie od zaskarżonej decyzji zostało wniesione w dniu 13 lutego 2020r. Brak doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów Kodeksu traktujących o doręczeniu (rozdział 8), oznacza, iż termin ten nie rozpoczął swojego biegu. W takiej sytuacji, gdy środek zaskarżenia zostaje złożony przed wejściem do obrotu prawnego postanowienia, to organ odwoławczy winien w oparciu o art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła P.G.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, b) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca podniosła, że ani w treści maila ani w treści decyzji i znajdującym się tam pouczeniu o możliwości złożenia odwołania od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie znalazła się informacja, że doręczenie zgodnie ze wskazanym przez nią sposobem nie jest skuteczne i ze złożeniem odwołania należy poczekać do momentu dostarczenia decyzji za pośrednictwem poczty tradycyjnej. Odwołanie wniosła w dniu 13 lutego 2020r.; decyzja przesłana została pocztą i doręczona w dniu 14 lutego 2020. W dniu 27 lutego 2020 r. SKO wydało postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W opinii skarżącej organ wyraża błędne stanowisko, jakoby informacje objęte przedmiotem wniosku podlegały ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Poznanie motywów, jakie kierują organem, gdy zatrudnia pracowników, ustala poziom wynagrodzeń, przyznaje nagrody, stanowi naturalny wyraz kontroli, który obywatelom umożliwia prawo do informacji. Informacja, o udostępnienie której zwróciła się skarżąca nie odnosi się do sfery prywatnej osoby, której wniosek dotyczy, a za to ma ścisły związek z publiczną, służbową sferą jej działalności. Co więcej, wnioskowane informacje dotyczą pracownika zatrudnionego w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], a zatem podlegającego przepisom ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych. Status prawny tych pracowników został ustanowiony w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny. Tym samym praca dotyczy zadań publicznych samorządu terytorialnego. Organ nie dokonał zatem prawidłowego wyważenia prawa do informacji i prawa do prywatności, a wnioskowana informacja powinna być udostępniona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach. Z unormowań tych wynika, że sąd administracyjny pozbawiony jest prawa do dokonywania ustaleń faktycznych stanowiących podstawy rozstrzygnięcia administracyjnego, a przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena z punktu widzenia zgodności z prawem procesu stosowania norm prawa w określonej sytuacji faktycznej. Przy uwzględnieniu przepisu art. 134 p.p.s.a. zakreślającego granice orzekania (brak związania granicami skargi), sąd administracyjny winien poddać więc ocenie czy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został zebrany i oceniony prawidłowo, a także czy do ustalonego w taki sposób stanu faktycznego organy dokonały poprawnej subsumcji przepisów prawa materialnego. W przypadku ustalenia, że naruszenia w tym zakresie nie wystąpiły, sąd jest uprawniony do oddalenia skargi (art. 151 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Kolegium stwierdziło, że na skutek przesłania skarżącej kopii decyzji drogą elektroniczną nie doszło do jej doręczenia. Zdaniem Kolegium decyzja weszła do obrotu prawnego na skutek późniejszego doręczenia decyzji w formie papierowej. Wobec tego odwołanie skarżącej wniesione od decyzji przesłanej drogą elektroniczną Kolegium uznało za przedwczesne, a tym samym niedopuszczalne. Przechodząc do oceny legalności kwestionowanego postanowienia wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1-2a u.d.i.p.). Jeśli organ odmawia udostępnienia informacji, to obowiązany jest tego dokonać w formie decyzji administracyjnej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przesyłając ją w formie kopii drogą elektroniczną, a następnie w formie papierowej za pośrednictwem poczty tradycyjnej. Podnieść należy, że doręczenie korespondencji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne. W szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz wyd. Zakamycze, Kraków 2000 r., s. 321). Przyjmuje się też, że K.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami K.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Prawidłowość postępowania organu w tym zakresie podlega także kontroli ze strony sądu administracyjnego. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być uznane przez Sąd w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniające stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 448/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczenia w następnej kolejności wymaga, że jeżeli strona złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, to zgodnie z art. 39¹ § 1 pkt 1 K.p.a., doręczenie pism stronie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że doręczenie dokonywane w formie elektronicznej zastępuje doręczenie "tradycyjne", a doręczenie dokumentu równocześnie w postaci zarówno papierowej, jak i elektronicznej jest w takim przypadku niedopuszczalne. Taki wniosek wynika z treści art. 46 § 3 K.p.a., który przewiduje kolejność sposobów doręczania: najpierw elektroniczne (jeżeli uczestnik złożył oświadczenie, o którym mowa w art. 391 § 1 K.p.a.), a w dalszej kolejności tradycyjne, jednak tylko w przypadku braku skuteczności doręczenia elektronicznego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Go 43/13, LEX nr 1292143). Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP, co z kolei oznacza, że organ miał obowiązek doręczać skarżącej korespondencję drogą elektroniczną. Mając na uwadze wcześniejsze rozważania wskazać zatem należy, że kolejne doręczenie korespondencji w formie papierowej, w przypadku skuteczności doręczenia elektronicznego, było tym samym niedopuszczalne. W orzecznictwie sadów administracyjnych podkreśla się także, że doręczenie decyzji do rąk adresata w formie papierowej, pomimo wniosku o doręczanie korespondencji za pomocą środków komunikacji elektronicznej, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tylko w sytuacji gdy nie prowadzi do ograniczenia praw strony w zakresie ochrony jej interesów (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 1835/17, LEX nr 2460007). W przedmiotowej sprawie uznanie za skuteczne doręczenia decyzji w formie papierowej ograniczyłoby prawo strony w zakresie ochrony jej interesów, bowiem zamykałoby drogę do zaskarżenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym stanowiłoby mające istotne znaczenie naruszenie przepisów postępowania. Co prawda, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny, to jednak warto zaznaczyć, że decyzja organu I instancji nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, zatem nie musiała być opatrzona kwalifikowanym podpisem elektronicznym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 70/19, nr LEX 2761289). Podnieść również należy, że stosownie do art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Niewątpliwe w niniejszej sprawie skarżąca została poinformowana o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji i argumentacji organu przemawiającej za tą odmową. Od decyzji tej skarżącej przysługiwał środek zaskarżenia, o czym została pouczona w decyzji. Skoro zatem decyzja znalazła się w posiadaniu skarżącej, chociaż nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, to należy przyjąć, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 70/19, nr LEX 2761289). Z kolei ponowne wysłanie decyzji w wersji papierowej wobec skutecznego doręczenia decyzji w drodze elektronicznej uznać należy za niedopuszczalne. W realiach niniejszej sprawy doręczenie skarżącej decyzji w obu formach, biorąc pod uwagę zasadę działania na podstawie prawa (art. 6 K.p.a.), jak również zasadę zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a.) i zasadę udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych (art. 9 K.p.a.) nakazuje przyjąć, że to doręczenie drogą elektroniczną było skuteczne i wywołało skutek prawny w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Jednoczesne doręczenie przez organ postanowienia na piśmie i w formie dokumentu elektronicznego za pomocą środków komunikacji elektronicznej, wpłynęło bowiem na możliwość działania strony i wynik sprawy. W takiej sytuacji, kiedy organ uchybia prawu, nie można przerzucać na stronę postępowania skutków tego uchybienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2629/15, Lex nr 2352604). Sąd nie mógł natomiast odnieść się do argumentów skargi natury merytorycznej, bowiem zaskarżone postanowienie miało jedynie charakter procesowy. W dalszej kolejności, na skutek wyroku tut. Sądu, organ II instancji będzie zobowiązany rozpoznać odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...], odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych przez stronę w odwołaniu. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy zaskarżone postanowienie należało uznać za wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a. i wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 225 p.p.s.a. należało zwrócić stronie skarżącej kwotę [...] tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2003.221.2193) wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym wynosi 100 zł. MR ----------------------- 8