II SA/Łd 376/09

Dnia 11 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. C. i M. C. solidarnie 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. C. 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), odmówił "wydania decyzji" o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, dwukondygnacyjnego, z garażem, przyłącza wodociągowego i energetycznego oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub przydomowej oczyszczalni ścieków, przewidzianej do realizacji w Ł., na działce o numerze ewidencyjnym [...] (obręb [...]), przy ul. A 116. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż planowana inwestycja nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie został spełniony wymóg, dotyczący kontynuacji linii zabudowy. Organ ustalił, iż nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy dla działki o nr [...] jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej [...], a także na pozostałych działkach w analizowanym obszarze. Istniejące budynki mieszkalne zlokalizowane są w linii zabudowy równoległej do dróg wewnętrznych i do ulicy A, zaś na działce sąsiedniej o nr [...] rośnie las, dla którego obowiązuje strefa wolna od zabudowy. Ponadto przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji złożone zostało w dniu 5.stycznia 2009r. i opatrzone podpisem "M. J. C.". Zdaniem strony odwołującej, istnieją przesłanki do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce nr [...], ponieważ drogę dojazdową może stanowić działka o nr [...], która nie może być zabudowana ze względu na strefę ochronną, znajdującego się w sąsiedztwie lasu. Ponadto, na działkach o geodezyjnych numerach [...], [...] i [...], położonych w pobliżu przedmiotowej nieruchomości wybudowano domy mieszkalne. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 nr 79, poz. 856 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta Ł., wskazując, że znajduje ono oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu jest uzależniona od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu, prowadzącego postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a takim elementem, kształtującym ład przestrzenny jest zachowanie linii zabudowy, którą wyznacza się, co do zasady, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na obszarze analizowanym, a w niniejszej sprawie ten warunek nie jest możliwy do spełnienia. Nadto, zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy, bowiem teren inwestycji, określony jako działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, brak jest również odpowiedniej służebności drogowej, a działka nr [...], wskazana przez skarżących, nie jest działka drogową. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli M. C. i J. C., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Skarżący podnieśli, że zgodnie z zapisem w księdze wieczystej, ich nieruchomość składa się z działek [...] i [...], zatem ma ona dostęp do ulicy B, która łączy się z ulicą A. Teren planowanej inwestycji ma zatem zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ponadto, teren wokół działki jest ostatnio zabudowywany, w związku z tym bezzasadna jest odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na brak możliwości ustalenia ciągłości linii zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zawarte w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna aczkolwiek częściowo jedynie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza normy prawa materialnego oraz przepisy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że nadesłane do sądowej kontroli akta administracyjne wskazują, iż organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania koniecznego dla ustalenia przez kogo złożone zostało odwołanie z dnia 5.stycznia 2009r. podpisane "M. J. C." oraz czy odwołanie to wpłynęło w terminie. Podkreślić zaś trzeba, iż odwołanie jakkolwiek odformalizowane w swej treści, winno określać wnoszącą je stronę oraz zawierać jej podpis (art.63 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a.). Minimalne wymagania stawiane podaniom co do formy, to pisemna dokumentacja żądania strony wszczęcia postępowania, zaś co do treści - wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres, żądanie oraz podpis. Bez wskazania osoby, od której pochodzi, jej adresu i podpisu, nie można bowiem dokonać indywidualizacji osoby, która złożyła podanie, natomiast treść podania wyznacza przedmiot postępowania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.maja 2008r., sygn.akt II SA/Wa 159/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 479046). W rozpoznawanej sprawie nie jest jasne ani kto w istocie wniósł odwołanie ani czy i przez kogo zostało ono faktycznie podpisane. Kwestia ta wymagała zatem przeprowadzenia postępowania wstępnego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. dla prawidłowego określenia strony odwołującej. Wyjaśnienia wymagało również czy odwołanie wniesione zostało w ustawowym terminie, bowiem decyzja organu I instancji opatrzona jest datą [...] i podlegała doręczeniu ("otrzymują") M. C. i J. C.. W aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia skarżącym przedmiotowej decyzji, na samej decyzji znajduje się natomiast adnotacja o treści "30 XII 2008 C. J.". Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Wymagało zatem ustalenia czy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] została doręczona stronom (M. C. i J. C.) przed dniem 30.grudnia 2008r., czy też data ta istotnie stanowi datę doręczenia jej J. C. (jednej ze stron postępowania). Podkreślić należy bowiem, że ewentualne powtórne "doręczenie" orzeczenia stronie postępowania nie rodzi żadnych skutków procesowych, w szczególności nie otwiera kolejnego terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Odnosząc się natomiast do merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia organu odwoławczego wskazać należy, iż konkluzja o niespełnieniu przez inwestorów warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest co najmniej przedwczesna. Jeśli bowiem chodzi o przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa, winna on wynikać z prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej, której brak w niniejszej sprawie. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego treścią art. 2 pkt 1 ustawy i rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Warto wszakże wskazać również, iż po myśli art. 6 ust. 2 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami, ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, iż prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. W rozpatrywanej sprawie zauważyć należy, iż dokonując analizy powyższych przesłanek, organy w sposób wadliwy przeprowadziły analizę urbanistyczną, konieczną do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowani terenu (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią przywołanego przepisu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust.1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych, również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia w zw. z art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowić winny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzna analizy winna przy tym być sporządzona w czytelnej technice graficznej, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych, stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust.2, 3 i 4 powołanego rozporządzenia). Sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczna, w jej części graficznej, nie spełnia przepisanych prawem wymogów. Pomijając już bowiem formalną kwestię nieuczynienia zeń załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, wskazać należy, iż sporządzona została na kopii mapy, która nie spełnia wymogów, określonych w art.52 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (niezaewidencjonowanej, w nieokreślonej skali). Ponadto, nie jest jasne, czy granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w prawidłowej odległości, gdyż nie wskazano jaką skalę odległości przyjęto. Opisane wyżej wady sporządzonej analizy dyskwalifikują zaś wydaną na jej podstawie decyzję, bowiem uprawniają konkluzję o dowolności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest natomiast przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 4.września 2007r., sygn.akt II SA/Po 334/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 376849 oraz w Warszawie z dnia 20.listopada 2006r., sygn.akt IV SA/Wa 1504/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 302537). Niezależnie od tego wskazać należy, iż linia zabudowy nie jest jedyną linią, wzdłuż której mogą być wznoszone frontowy budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości inwestora, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu. Linia ta wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Linia zabudowy w rozumieniu § 1 w zw. z § 4 ust.1 i 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.lipca 2008r.: sygn.akt II OSK 789/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 447867 i sygn.akt II OSK 779/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 447869 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1.sierpnia 2008r., sygn.akt II SA/Kr 66/08, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 488142). W odniesieniu natomiast do przesłanki, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podzielić należy zarzut skargi o wadliwości stanowiska organów w tym zakresie. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się – zgodnie z prawem – z drogi publicznej. Jeśli zatem skarżący pozostają właścicielami działki, przez którą teren objęty inwestycją posiada dostęp do drogi publicznej, brak jest podstaw do żądania ustanowienia służebności drogowej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej (pomijając już wątpliwą prawnie dopuszczalność ustanowienia tego rodzaju służebności w sytuacji, gdy skarżący pozostawaliby właścicielami zarówno nieruchomości władnącej jak i obciążonej). Biorąc pod uwagę wskazane wyżej istotne wady zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o jej uchyleniu. Z uwagi bowiem na konieczność poczynienia w pierwszym rzędzie ustaleń, dotyczących prawidłowości złożonego odwołania, uznano to wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Po myśli art. 200 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącego zwrot poniesionych przez niego kosztów zastępstwa procesowego, ustalonych na podstawie § 18 ust.12 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.) na kwotę 240,00,-zł. wraz z należną opłatą od pełnomocnictwa (17,00,-zł.). W oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięto natomiast o zwrocie poniesionych przez skarżących solidarnie opłat sądowych (500,00,-zł.). Z uwagi na charakter prawny zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się decyzji. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy winien w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie odwoławcze, uwzględniając zawarte wyżej wskazania, dotyczące w pierwszym rzędzie terminowości i prawidłowości złożonego odwołania. Po ewentualnym ustaleniu zaś, iż odwołanie złożone zostało w sposób prawidłowy (lub po usunięciu jego braków formalnych), w ustawowym terminie, merytorycznie rozpoznać sprawę, uwzględniając wyrażone wyżej poglądy prawne. M.O.