II SA/Łd 388/17

Dnia 30 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi A S.A. w L. Oddziału Ł. - Miasto na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A S.A. w L. Oddziału Ł. – Miasto kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. II SA/Łd 388/17 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 16 czerwca 2016 r. A wystąpiła o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w Z. przy ul. A, oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej współwłasność m.in. K.W. Wnioskodawca wskazał, że znajdujący się na nieruchomości słup linii elektroenergetycznej 15 kV jest w bardzo złym stanie technicznym i wymaga natychmiastowej wymiany na nowy. Stwarza on bezpośrednie zagrożenia dla życia i zdrowia osób przebywających na terenie działki oraz na nieruchomościach sąsiednich, a także może doprowadzić do awarii skutkującej przerwą w dostawie energii elektrycznej. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., udzielił A zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że udzielenie zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości wymaga zaistnienia przesłanek określonych w art. 126 ust. 1 u.g.n., tj. zaistnienia siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. W ocenie organu, mając na uwadze wyniki oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego, zgłoszenie zagrożenia dla życia ludzkiego dokonanego przez właścicielkę nieruchomości oraz zgłoszenie o złym stanie technicznym słupa przekazanego przez Centrum Zarządzania Kryzysowego w Z., uzasadniało wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie gruntu. Od ww. decyzji odwołanie złożyła K.W. Podniosła, że już w 1998 r. zgłaszała inwestorowi, że słup jest w złym stanie technicznym. Ponadto słup stoi na nieruchomości bez zgody właścicielki. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i odmówił udzielania wnioskodawcy zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że już od dłuższego czasu słup linii elektroenergetycznej zlokalizowany na ww. nieruchomości był w złym stanie technicznym, o czym wnioskodawca wiedział. W piśmie z dnia 23 czerwca 2013 r., skierowanym do A, K.W. wskazała, że drewniane słupy są w bardzo złym stanie technicznym. Zaznaczyła, że słupy te zagrażają życiu ludzkiemu i mogą spowodować poważną awarię sieci energetycznej. W notatce służbowej, sporządzonej przez pracowników A w dniu 11 kwietnia 2015 r., odnotowano, że słup wykazuje znaczny stopień degradacji, w latach poprzednich jedna żerdź została wzmocniona. Wierzchołek słupa jest odchylony od pionu o ok. 1 m. W piśmie z dnia 23 września 2013 r. A poinformowała K.W. o planowanym zastąpieniu linii napowietrznej linią kablową umieszczoną w gruncie oraz likwidacji słupa znajdującego się na spornym terenie, zaś w pismach z dnia 2 czerwca 2015 r. oraz z dnia 20 sierpnia 2015 r. spółka wskazywała na możliwość wzmocnienia lub wymiany słupa po uprzednim uzyskaniu zgody właściciela na wejście na teren nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego dla zastosowania instytucji czasowego zajęcia nieruchomości konieczne jest ziszczenie się przesłanki, jaką jest zaistnienie siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkodzie. Złożenie wniosku w trybie art. 126 u.g.n. możliwe jest więc w wyjątkowych, szczególnych okolicznościach. Tymczasem materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przesądza, że zły stan techniczny słupa zlokalizowanego na działce nr [...] nie jest spowodowany wystąpieniem siły wyższej. Siła wyższa to zdarzenie, któremu dany podmiot nie jest w stanie zapobiec, ma nadzwyczajny charakter zdarzenia pochodzącego z zewnątrz, któremu dany podmiot nie jest w stanie się przeciwstawić. W ocenie organu zły stan techniczny słupa na spornej nieruchomości nie jest wynikiem takiego zdarzenia. Organ odwoławczy uznał, że wobec wcześniejszych sygnałów od właścicieli nieruchomości, konieczność naprawy lub wymiany słupa można było przewidzieć z wystarczającym wyprzedzeniem. Tak więc niebezpieczeństwu dla życia i zdrowia ludzi, jak również zasilania elektroenergetycznego można było zapobiec bez uciekania się do wyjątkowo stosowanego art. 126 ust. 1 u.g.n. Podjęcie aktywności przez spółkę energetyczną po upływie długiego czasu nie może dać podstaw do przyjęcia, że zdarzenie uzasadniające wydanie decyzji w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. było zdarzeniem nagłym, skoro od 2013 r. nie podjęto żadnych działań, by stan słupa poprawić. Mimo posiadanej wiedzy o istniejącym zagrożeniu, działalność spółki ograniczała się wyłącznie do udzielania pisemnych informacji o możliwych rozwiązaniach, takich jak planowane zastąpienie linii napowietrznej linią kablową i likwidacja słupa, czy wzmocnienie go lub wymiana. Pomimo znacznego upływu czasu żadne z tych rozwiązań nie zostało jednak zrealizowane. W ocenie organu II instancji o nagłości potrzeby zapobieżenia znacznej szkodzie nie mogą też świadczyć ustalenia dokonane w protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 17 czerwca 2016 r. i zawarte w nim zobowiązanie właściciela linii energetycznych do natychmiastowego zabezpieczenia poprzez wymianę lub podparcie słupa. W rozumieniu art. 126 ust. 1 u.g.n. potrzeba ma być nagła, co oznacza, że szkoda nie mogła być wcześniej przewidywana. Pracownicy A już w dniu 11 kwietnia 2015 r. wskazywali na konieczność wzmocnienia słupa w celu ograniczenia do minimum zagrożeń wynikających z jego złego stanu technicznego. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A, zarzucając naruszenie art. 126 ust. 1 u.g.n. Spółka podniosła, że potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody wyrażona była w konieczności wymiany uszkodzonego drewnianego słupa elektroenergetycznego. Powyższe stwarzało zagrożenie dla bezpiecznego i spokojnego przesyłania energii elektrycznej, rodziło bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia osób przebywających na terenie nieruchomości oraz na nieruchomościach sąsiednich, a także zagrożenie wystąpienia awarii, skutkującej przerwą w dostawie energii elektrycznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 126 ust. 1 u.g.n. w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Analizując znaczenie takich pojęć jak "siła wyższa" lub "nagła potrzeba" należy stwierdzić, że w obu wypadkach ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Tak więc podstawą wydania decyzji w takich sprawach muszą być informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania (wyrok NSA z dnia 5 lutego 2009 r., I OSK 301/08). Z wniosku skarżącej spółki z dnia 16 czerwca 2016 r., skierowanego do Starosty [...], wynika, że znajdujący się na nieruchomości słup linii elektroenergetycznej 15 kV jest w bardzo złym stanie technicznym i wymaga natychmiastowej wymiany na nowy. Stwarza on bezpośrednie zagrożenia dla życia i zdrowia osób przebywających na terenie działki oraz na nieruchomościach sąsiednich, a także może doprowadzić do awarii, skutkującej przerwą w dostawie energii elektrycznej. Stan techniczny ww. słupa nie był zresztą przedmiotem jakiegokolwiek sporu w niniejszej sprawie. Kwestię złego stanu technicznego słupa podnosiła także współwłaścicielka nieruchomości K.W., potwierdziła to również kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 17 czerwca 2016 r., który zobowiązał spółkę energetyczną do natychmiastowego zabezpieczenia słupa poprzez wymianę na nowy lub jego podparcie. Nie ulega zatem wątpliwości że stan słupa linii 15 kV był na tyle zły, że stanowił zagrożenie porażenia prądem elektrycznym oraz mógł powodować szkody w postaci uszkodzenia bądź zerwania linii energetycznej. W ocenie Sądu, okoliczności podnoszone przez wnioskodawcę jednoznacznie wskazywały na zagrożenie, jakie mogłoby spowodować przewrócenie się słupa. Zdarzenie takie spowodowałoby nie tylko dotkliwe dla mieszkańców awarie i braki w dostawie energii elektrycznej, ale także stwarzałoby realne niebezpieczeństwo powstania pożaru czy też porażenia ludzi. Tym samym zagrożenie wynikające z bardzo złego stanu technicznego słupa należało ocenić jako znaczne, a skutki i skala ewentualnych zdarzeń związanych z jego przewróceniem się mogłyby być tragiczne. Stan przedstawiony we wniosku o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości wskazywał niewątpliwie na istnienie wysokiego i realnego prawdopodobieństwa niebezpiecznych następstw dalszego utrzymywania istniejącego na nieruchomości stanu rzeczy. Zaniechanie wymiany bądź naprawy słupa powodowałoby ciągłe istnienie zagrożenia. Warto przy tym podkreślić, że podstawa do wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości zaistnieje także wówczas, gdy znaczna szkoda może powstać w każdej chwili, choć nie można stwierdzić z całą pewnością, kiedy to nastąpi. Wielokrotnie bowiem specjaliści nie są w stanie przewidzieć chwili zaistnienia zdarzenia i równie dobrze może ono nastąpić w ciągu kilku dni, jak i w ciągu kilku miesięcy (por. G. Matusiak, (w:) G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus (red), G. Matusi, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2012, s. 773). Ryzyko znacznej szkody może powstać samoczynnie i nie jest konieczna awaria lub wypadek. W związku z tym określony stan uzasadniający wejście na nieruchomość może już jakiś czas istnieć, natomiast nagłość potrzeby wynika z aktualnego pozyskania wiedzy o tym stanie. Innymi słowy wydarzeniem uzasadniającym nagłość potrzeby jest uzyskanie informacji o ryzku znacznej szkody, która może nastąpić w każdej chwili (wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2008 r., II SA/Ke 219/08). W wyroku z dnia 4 marca 2016 r., I OSK 1274/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nagłość (niespodziewanie się) nie oznacza, że wszyscy mają czekać aż nastąpi zagrożenie w postaci awarii, pożaru lub porażenia. Z art. 126 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że działanie organu polegające na udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości ma służyć zapobieżeniu powstania szkody, której wielkość w przypadku awarii, pożaru lub porażenia jest trudna do przewidzenia. W tych przypadkach może prowadzić nie tylko do powstania szkody, ale również utraty życia i zdrowia ludzkiego. To zatem w interesie publicznym jest to, aby nie doszło do takich zdarzeń. Takie przeciwdziałanie mieści się w pojęciu celu publicznego, ponieważ kwestia utrzymywania przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., jest celem publicznym. Jest to dodatkowy argument, który stanowi podstawę do wydania decyzji o zajęciu nieruchomości. Dlatego tego rodzaju zagrożenie, wbrew stanowisku Wojewody, nie tyle ma być nieprzewidywalne, co z jego charakteru ma wynikać nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu szkody, także powstałej w wyniku działania siły wyższej. Artykuł 126 ust. 1 u.g.n. wskazuje zatem bardziej na element określonej profilaktyki w działaniu celem przeciwdziałania szkodzie. Jeżeli istnieje możliwość przewidzenia określonych negatywnych zdarzeń, to można i powinno się im przeciwdziałać. W innym wypadku brak przeciwdziałania zagrożeniu prowadziłby do powstania szkody, co byłoby sprzeczne z celem ww. przepisu, który ma zapobiegać jej powstaniu. Zapobieżenie polega bowiem na podjęciu w porę działania, które usunie zagrożenie, co nie oznacza, że nie można takich zdarzeń przewidzieć, a więc domyślić się co będzie, co może nastąpić. Niezależnie zatem od tego, czy mamy do czynienia z nieprzewidywalnym zdarzeniem, czy też przewidywalnym, bo wynikającym z nagłej potrzeby, co wymaga uprzednio dokonania pewnej oceny tej nagłości, norma prawna zawarta w art. 126 ust. 1 u.g.n. ma służyć minimalizowaniu powstaniu znacznej szkody, a więc określonego zagrożenia, które np. może wynikać z możliwości wystąpienia awarii, pożaru lub porażenia. W niniejszej sprawie wiedzę o złym stanie słupa skarżąca spółka uzyskała na skutek pisma K.W., a następnie podczas oględzin linii energetycznej. Dlatego też spółka wystąpiła do właścicieli nieruchomości o umożliwienie dokonania odpowiednich czynności w celu poprawy bezpieczeństwa użytkowania linii. Z uwagi jednak na niezałatwienie tej sprawy w porozumieniu z właścicielami nieruchomości, uznając że stan techniczny słupa stwarza już zbyt wielkie zagrożenie, spółka wystąpiła o wydanie decyzji w trybie art. 126 u.g.n. Należy też podkreślić, że przepis ten nakazuje organowi, w przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni licząc od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ uprawniony był do sięgnięcia po środek prawny wynikający z art. 126 ust. 1 u.g.n., zwłaszcza, że właściciel nieruchomości nie zgodził się dobrowolnie udostępnić swojego terenu dla dokonania stosownych czynności. Jest rzeczą oczywistą, że uprawnienie wynikające z tego przepisu jest uciążliwe dla strony i nie należy ono do typowych środków administracyjnych, z pewnością nie można go też nadużywać. Jednakże w zaistniałej sytuacji faktycznej niezbędne było sięgnięcie po ten nadzwyczajny środek prawny, ponieważ zagrożone byłyby najwyższe wartości jakie prawo chroni, czyli życie, zdrowie i bezpieczeństwo ludzi. Należy wyjaśnić, choć nie jest to przedmiotem postępowania i nie może mieć wpływu na wynik sprawy, że kwestia odszkodowania dla strony za ewentualne powstałe szkody uregulowana jest w art. 126 ust. 3 u.g.n. Stosownie do tego przepisu po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, podmiot, który zajął nieruchomość, jest obowiązany doprowadzić nieruchomość do stanu poprzedniego. Za udostępnienie nieruchomości oraz szkody powstałe w wyniku zajęcia nieruchomości przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości a podmiotem, któremu udostępniono nieruchomość. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie w terminie 30 dni, licząc od dnia, w którym upłynął termin udostępnienia nieruchomości, określony w decyzji, o której mowa w ust. 1, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym wyroku, sprowadzającą się do uznania, że organ I instancji miał podstawy do przyjęcia, że zaistniały okoliczności stanowiące przesłankę wydania, w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n., decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości z uwagi na potrzebę zapobieżenia niebezpieczeństwu powstania znacznej szkody. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. lf