II SA/Łd 389/16

Dnia 13 września 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant St. sekretarz sądowy Anna Łyżwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ł. na decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - uchyla zaskarżoną decyzję w części określonej w punkcie 4. LS Prokurator Rejonowy w Ł., działając w oparciu o przepis art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." – zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy L. w dniu [...], nr [...], w części dotyczącej punktu 4, przyznającej K.P. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad dziećmi przyznany na O.P. i N.P. w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od 4 listopada 2015 roku do 31 października 2016 roku. Prokurator zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 114 ze zm.) polegające na błędnej wykładni i przyjęciu, iż dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w stałej wysokości w kwocie 400 zł, niezależnie od ilości dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, podczas gdy prawidłowa interpretacja wskazanych powyżej przepisów powinna prowadzić do stwierdzenia, że dodatek ten przysługuje na każde z tych dzieci w kwocie 400 zł miesięcznie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., z upoważnienia Wójta Gminy L. przyznał K.P. świadczenia rodzinne w formie zasiłku rodzinnego na dzieci - A.P., O.P. i N.P. w kwocie 89 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od dnia 1 listopada 2015r. do dnia 31 października 2016r. (pkt 1-3 decyzji); dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z tytułu opieki nad dziećmi O. P. i N. P. w kwocie 400 zł miesięcznie na okres od dnia 4 listopada 2015r. do dnia 31 października 2016r. (pkt 4 decyzji); dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przyznany na A.P. w kwocie 100 zł jednorazowo (pkt 5 decyzji); dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wieloletniej przyznanego na N.P. w kwocie 90 zł miesięcznie na okres od dnia 1 listopada 2015r. do dnia 31 października 2016r. Powyższa decyzja została doręczona uprawnionej w dniu 23 listopada 2015r. i stała się ostateczna. W ocenie Prokuratora organ administracji orzekając w punkcie 4 zaskarżonej decyzji tj. przyznając dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - przyznany na O. i N.P. w kwocie 400 zł miesięcznie, dokonał błędnej wykładni art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Analiza akt sprawy o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wnioskodawcy K.P. wskazuje, iż wymieniona jest matką bliźniaków F. O. i N. P., urodzonych w dniu 1 lipca 2014 roku. W związku z tym pracodawca udzielił jej urlop wychowawczy od dnia 4 listopada 2015 roku do dnia 4 listopada 2018 roku. Prokurator wyjaśnił, że przepis art. 10 ust. 2 ustawy nie wskazuje wprost, czy dodatek w kwocie 400 zł miesięcznie przysługuje na każde dziecko, czy też przysługuje jeden dodatek niezależnie od ilości dzieci, uzależniony od korzystania przez uprawnionego z urlopu wychowawczego. Z uwagi na pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjne w tym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r. w sprawie I OPS 15/13 podjął uchwałę w składzie 7 sędziów zgodnie, z którą dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Mając na uwadze treść powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz podzielając jej argumentację Prokurator stwierdził, że organ administracji orzekający w niniejszej sprawie, przyznając K.P. dodatek do zasiłku rodzinnego w wysokości 400 zł miesięcznie na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu - O. i N.P., naruszył przepis art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Niewątpliwie, dostrzeżone uchybienie miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, zainicjowanej wnioskiem K.P., albowiem prawidłowa interpretacja zastosowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych winna spowodować przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego w kwocie 400 zł na każde z dzieci, urodzonych podczas jednego porodu, czyli w łącznej wysokości 800 zł. Natomiast zaskarżoną decyzją przyznano wskazany dodatek jedynie w kwocie 400 zł. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 4. W odpowiedzi na skargę Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc jednocześnie o oddalenie skargi w całości. W ocenie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. organ administracji publicznej realizujący zadania z zakresu świadczeń rodzinnych obowiązany jest kierować się przepisami prawa, a te zgodnie z art. 10 ust. 2 u.ś.r. stanowią, iż dodatek przysługuje w kwocie 400 zł miesięcznie. Uchwały NSA nie stanowią źródła prawa, a przepisy regulowane ustawą o świadczeniach rodzinnych w kwestii dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności rozważenia wymagała wszakże kwestia dopuszczalności skargi w związku z zaskarżeniem przez Prokuratora ostatecznej decyzji organu I instancji. Możliwość zaskarżenia ostatecznej decyzji do sądu administracyjnego jest środkiem zaskarżenia niekonkurencyjnym dla sprzeciwu prokuratorskiego, o którym mowa w art. 184 k.p.a., ale wniesienie skargi wyklucza możliwość wniesienia przez prokuratora sprzeciwu opartego na tych samych podstawach prawnych. Innymi słowy, jeżeli decyzja stała się ostateczna, to prokuratorowi przysługuje możliwość albo wniesienia sprzeciwu od takiej decyzji, albo zaskarżenia jej do sądu administracyjnego. Wniesienie sprzeciwu nie wyklucza możliwości wniesienia skargi, ale wniesienie skargi wyklucza wniesienie sprzeciwu, co wynika wprost z art. 189 k.p.a. Celem sprzeciwu prokuratorskiego jest jedynie wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (wznowienie, stwierdzenie nieważności, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154, art. 155, czy art. 163 k.p.a.). Natomiast celem skargi jest wyeliminowanie z obrotu decyzji ostatecznej w trybie sądowoadministracyjnym. Dlatego przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastrzegają termin do zaskarżenia decyzji ostatecznej w tym trybie (art. 53 § 3 p.p.s.a.), natomiast prawo do zgłoszenia sprzeciwu ograniczone jest jedynie ogólnym terminem do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (art. 145b § 2, art. 146 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a.). Skarga jest zatem dopuszczalna, bowiem Prokurator miał prawo zaskarżyć ostateczną decyzję organu I instancji, mieszcząc się w sześciomiesięcznym terminie, o którym mowa w art. 53 § 3 p.p.s.a. (K.P. otrzymała decyzję w dniu 23 listopada 2015r., natomiast Prokurator wniósł skargę w dniu 11 maja 2016r. – kserokopia koperty k. 9 akt sądowych). Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, zawartego w punkcie 4 decyzji wójta Gminy L. dnia [...] wskazać należy, iż rozstrzygnięcie sporu wymagało odpowiedzi na pytanie czy i ewentualnie jak wykładnia prawa, dokonywana w uchwałach przez Naczelny Sąd Administracyjny wpływa na stosowanie prawa przez organy administracji. W rozpoznawanej sprawie, jest poza sporem, że decyzja rozstrzygająca o przyznaniu K.P. świadczenia wydana została z górą rok po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uchwały z dnia 26 czerwca 2014r., w sprawie o sygn.akt. I OPS 15/13, w której wskazano, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Jakkolwiek zatem faktem jest, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają charakteru prawotwórczego, brak jest wszakże podstaw do powoływania się na rozbieżności orzecznicze po dacie uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art.269 § 1 p.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest dla sądów administracyjnych wiążąca. Po dacie jej podjęcia zatem, wszystkie składy sądów obowiązane są do stosowania przyjętej w niej wykładni prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015r., syg.akt II OSK 1632/13 i z dnia 26 listopada 2014r., syg.akt II FSK 1474/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym też po dniu 26 czerwca 2014r. nie było, co do zasady, możliwe orzekanie odmienne od przyjętego we wskazanej wyżej uchwale, przy stosowaniu art. 10 ust. 2 u.ś.r. Chociaż więc uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są dla organów wiążące, nie mają też, jak wyżej wspomniano, mocy prawotwórczej, stosowanie przepisu w sposób sprzeczny z dokonaną w tychże uchwałach wykładnią po dacie ich podjęcia, uznać należy za naruszenie prawa. Pozostawienie w obrocie decyzji Wójta Gminy L. nie może być też akceptowane w państwie prawa, bowiem narusza art. 32 § 1 i art. 71 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części obejmującej rozstrzygnięcie o dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien rozstrzygnąć o należnym beneficjentce dodatku, uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne. MR