II SA/Łd 390/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia oceny technicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi B. R. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększone o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Postanowieniem z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "k.p.a." – stwierdził niedopuszczalność zażalenia K. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], o nałożeniu na K. K. obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym obiektu ustępu ze zbiornikiem na nieczystości płynne zlokalizowanego na dz. nr 1085/2 w m. D. w terminie do 31 stycznia 2015r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji, powołując się na treść art. 123 i art. 141 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zostało wydane w oparciu o normę art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, która nie przewidywała możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Następnie wskazano, że zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. w związku z przepisem art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. W ocenie organu II instancji w analizowanej sprawie wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego możliwości takiej nie przewiduje przepis prawa, stanowiący podstawę tegoż rozstrzygnięcia. Oznaczało to tym samym konieczność stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w trybie art. 134 k.p.a. w związku z przepisem art. 144 k.p.a. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że zgodność z prawem postanowienia organu I instancji może być oceniana w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie w powyższej sprawie. Na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła K. K. podnosząc, że inwestorem spornego ustępu i zbiornika na nieczystości płynne był jej dziadek. Budowa ww. obiektów została zgłoszona wraz z budową budynku mieszkalnego, na którą pozwolenie na budowę. W jej ocenie organ I instancji nie miał podstaw do nałożenia na nią ww. obowiązków. Skarżąca zaskarżyła także skierowane do niej przez organ I instancji zawiadomienie z dnia 7 kwietnia 2015r. informujące o podjęciu czynności w celu wykonania oceny technicznej ustępu ze zbiornikiem na nieczystości płynne na koszt zobowiązanej. Skarżąca zarzuciła również nieprawidłowości w prowadzeniu sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem organu I instancji, a także wniosła o uchylenie wszelkich aktów i czynności dotyczących kontroli prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezpodstawna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego artykułu). Sądy administracyjne nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a". Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Organ odwoławczy rozstrzygał o zażaleniu złożonym na postanowienie wydane przez organ I instancji w toku postępowania. Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienie wydane w toku postępowania przysługuje zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Kwestionowane przez skarżącą rozstrzygnięcie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie., ma ono charakter incydentalny, dowodowy. Jak trafnie orzekł organ odwoławczy, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują zaskarżenia tego typu postanowienia. Możliwości zaskarżenia postanowienia nie dają również przepisy ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995r., postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlanego (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią ostatniego z powołanych wyżej przepisów do obiektów wybudowanych bez pozwolenia, a których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe. Stosownie do art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. terenowy organ administracji państwowej może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego m.in. udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Wyjaśnić należy, że postanowienie wydawane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. ma charakter stricte dowodowy. W orzecznictwie ugruntowany jest natomiast pogląd, że na wydane w tym trybie postanowienie zażalenie nie przysługuje, gdyż ustawodawca takiej możliwości nie przewidywał. W wyroku z dnia 16 maja 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 307/13, podkreślił, że: "Redakcja art. 56 p.b. z 1974 r. nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest natomiast samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy k.p.a., bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane.". Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II SA/Lu 330/10, stwierdził, że: "W przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust. 1 p.b. z 1974 r. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a więc zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne.". Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyrokach z dnia 19 października 2012r., sygn. akt II SA/Łd 508/12 oraz z dnia 9 maja 2012r., sygn. akt II SA/Łd 90/12 (wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro postanowienie wydane na podstawie art. 56 Prawa budowanego z 1974r. jest niezaskarżalne, to organ odwoławczy zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego na nie zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. Rozpoznanie niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowiłoby natomiast rażące naruszenie prawa. Nie oznacza to jednak, że skarżąca została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek kontroli omawianego aktu, na co z resztą zwrócił uwagę organ odwoławczy. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (art. 142 k.p.a.). Wówczas skarżąca będzie również mogła zakwestionować zasadność wszystkich aktów i czynności procesowych, podejmowanych w tej sprawie przez organ I instancji, a na które nie przysługuje samodzielny środek zaskarżenia, tak pod względem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jak i prawidłowości zastosowania przepisów prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O wynagrodzeniu dla adwokata orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 250 P.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c), § 19, § 20 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 461). LS