II SA/Po 307/13

Dnia 16 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. B. i R. R. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalizacji samowolnie pobudowanych obiektów budowlanych, postanowieniem z dnia [...] 2012 r. ([...] ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB), na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, (Dz. U. z 1974r. nr 38, poz. 229 ze zm.), zobowiązał M. B. i R. R. do przedłożenia oceny budowlanej stanu technicznego i możliwości eksploatacji obiektów zlokalizowanych na działce o nr ewidencyjnym[...] w I. nr [...], wybudowanych przez pana Z. T.. Pismem z dnia 21 listopada 2012 r. M. B. i R. R., reprezentowani przez W. P. wnieśli zażalenie na ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), na podstawie art. 134, art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W sprawie podstawą zaskarżonego postanowienia jest art. 56 ustawy prawo budowlane z 1974 r. Z treści przepisów nie wynika możliwość wniesienia zażalenia na to postanowienie. Na powyższe postanowienie M. B. – R. i R. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia niedopuszczalności wydania postanowienia z dnia [...] 2012 r. przez PINB w M. oraz stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia wydanego przez WINB. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż PINB nie stosuje się do wytycznych wynikających z wcześniej wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, celem organu jest doprowadzenie - wbrew oczywistym faktom – do legalizacji samowoli budowlanej i przysporzenie korzyści majątkowej dotychczasowym stronom postępowania czyli: M. T. M., A. T., M. T. K. T., którzy domagają się od skarżących 500 000 zł za posadowione na nieruchomości należącej do skarżących budynki i budowle. Zdaniem skarżących to właśnie M. T. M., A. T., M. T. i K. T. powinni zostać zobowiązani do przedłożenia dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z [...] 2012 r. Nadto to na organie administracji spoczywa ciężar poszukiwania dowodów. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się takiego rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia M. B. – R. i R. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] 2012 r. Na wstępie wypada przypomnieć, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji jest art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Organ ustalił, iż budynki i budowle, których legalność wybudowania jest przedmiotem postępowania, powstały przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatem bezspornie w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., co wynika wprost z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Stanowi on bowiem, iż przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy z 1974 roku. Wskazana wyżej regulacja prawna zawarta w treści art. 56 ustawy Prawa budowlanego z 1974 roku nie przewiduje możliwości kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, iż w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 roku żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne. Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z 1974 roku ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 330/10 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 639/97, Lex nr 47263; wyrok NSA z dnia 19 marca 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 881/96, Lex nr 43335). Reasumując, w ocenie sądu, redakcja art. 56 Prawa budowanego z 1974 roku nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest natomiast samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 §1 k.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane. Brak takiego unormowania obliguje organ administracji do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w oparciu o art. 134 k.p.a. Nie oznacza to jednak, iż strona skarżąca została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek jego kontroli. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji głównej (art. 142 K.p.a.). W niniejszej sprawie będzie to decyzja wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiocie oceny legalności wykonania przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji ustalenia, iż postanowienie organu pierwszej instancji jest niezaskarżalne, WINB zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżących. Gdyby organ odwoławczy przedmiotowe zażalenie rozpoznał dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest bowiem zażaleniem niedopuszczalnym, (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008r., w sprawie o sygn. akt II SA/Po 532/07; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2008r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1060/08; wyrok NSA z dnia 5 lutego dostępnie na stronie internetowej http://cbois.nsa.gov.pl). Powyższa konstatacja skutkuje brakiem podstaw do ustosunkowania się przez Sąd do pozostałych zawartych w skardze zarzutów, jako odnoszących się do postanowienia wydanego przez organ I instancji i prawidłowości prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę – jako niezasadną – oddalił.