II SA/Łd 390/15

Dnia 23 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku K. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi K. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia oceny technicznej postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. a.bł. K. K. zaskarżyła do sądu administracyjnego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia oceny technicznej ustępu ze zbiornikiem na nieczystości płynne. Do skargi skarżąca załączyła wniosek o wstrzymanie wykonania wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], a także wystosowanego do niej przez organ I instancji zawiadomienia z dnia 7 kwietnia 2015r., jak i wszystkich innych, niewymienionych przez skarżącą postanowień i zawiadomień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm. w skrócie P.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Postanowienie, o którym wyżej mowa sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 P.p.s.a.). Warunkiem wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest wykazanie we wniosku okoliczności wskazanych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – tj. wystąpienia niebezpieczeństwa nastąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd podejmuje decyzję o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności na podstawie okoliczności wskazanych przez stronę skarżącą, ale także uwzględnia inne okoliczności, które mają znaczenie dla rozpoznania wniosku. Niemniej jednak odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu nie jest podyktowana brakiem uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Wynikająca z przywołanej normy prawnej instytucja ochrony tymczasowej nie dotyczy bowiem wszystkich aktów, a jedynie takich, które mają przymiot wykonalności. Wykonanie aktu oznacza natomiast spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego, polegające na działaniu, zaniechaniu pewnego działania, znoszeniu zachowania innych podmiotów, czy świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2002, s. 155 – 156 czy M. Jaśkowska, M. Masternak, E. Ochendowski: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 144 – 145, J. Borkowski: Glosa do postanowienia NSA z 16 października 1996r., IV SAB 59/96, OSP 1998, nr 1, poz. 22, s. 48). Z uwagi na charakter wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. Z. Kmieciak, glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 roku, sygn. akt SA/Rz 1382/96, opubl. OSP 1998/3/54, t. 1). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżone postanowienie nie może być wstrzymane, bowiem skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania postanowienia [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie nadaje się do wykonania, bowiem wydanie decyzji w tym przedmiocie nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania zarówno dla skarżących, jak również dla innych podmiotów. Takie postanowienie nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonego postanowienia. Innymi słowy postanowienie takie nie może być egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym. Ze względu na swój formalny charakter i zakres, nie wywołuje bowiem bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Dotyczy wyłącznie kwestii procesowej, a więc nie rodzi żadnych praw, jak również nie nakłada na stronę obowiązków, a skoro tak, to do takiego postanowienia nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu uregulowana w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z uwagi jednak na treść wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i zawarcia w nim żądania wstrzymania wszystkich niewymienionych postanowień, należało ocenić, czy wstrzymaniu wykonania będzie podlegało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto bowiem, że postanowienie sądu w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a. może dotyczyć aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Dotyczy to zarówno rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu zwyczajnym, jak również w postępowaniu nadzwyczajnym. (por. postanowienia NSA z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt II OZ 229/14; z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II FSK 523/13 oraz z dnia 8 marca 2013r., sygn. akt II OSK 457/13 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy materialnoprawną podstawę postanowienia z dnia 27 października 2014r., nr 205/2014, stanowił art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., który ma charakter wyłącznie dowodowy i nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki. Akt ten nakłada tylko obowiązek przedłożenia dokumentów. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 555/05: "Egzekucji administracyjnej podlegają zgodnie z art. 2 u.p.e.a. obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a takiego charakteru nie można przypisać obowiązkowi wynikającemu z postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Bezskuteczny upływ terminu wykonania obowiązku nałożonego w trybie art. 56 ust. 1 nie daje podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania tego postanowienia dowodowego, lecz może spowodować wykonanie takiego obowiązku przez właściwy organ na koszt zobowiązanego." – orzeczenie dostępne j.w. Skoro zatem postanowienie organu I instancji nie podlega egzekucji, a dopiero otwiera organowi drogę do wykonania oceny technicznej obiektu przez organ na koszt zobowiązanego, to znaczy, że taki akt również nie podlega wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Jeżeli natomiast chodzi o wstrzymanie wykonania postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], to stwierdzić należy, że nie mieści się ono w granicach tej samej sprawy. Z załączonej do skargi kserokopii tego aktu wynika, że zostało ono wydane w sprawie budynku gospodarczo-inwentarskiego, gdy tymczasem sprawa objęta skargą w niniejszej sprawie dotyczy ustępu ze zbiornikiem na nieczystości płynne. W postanowieniu z dnia 16 września 2014r., sygn. akt II OZ 930/14, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wstrzymanie wykonania innych niż zaskarżony bezpośrednio do sądu akt, pod warunkiem, że akty te zostały wydane "w granicach tej samej sprawy" rozumianej jako sprawa w sensie materialnoprawnym. Tożsamość sprawy w takim ujęciu będą więc wyznaczały elementy stosunku prawnego wynikającego z zaskarżonego aktu, a więc przede wszystkim identyczność podmiotowa - tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków - a także identyczność przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia". – orzeczenie dostępne j.w. Objęcie wnioskiem o wstrzymanie wykonania ww. postanowienia spełnia co prawda warunek tożsamości podmiotowej, ale nie spełnia tożsamości przedmiotowej. Wreszcie wskazać należy, że w art. 61 P.p.s.a. jest mowa o wstrzymaniu wyłącznie aktów lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego wniosek, że skierowane do skarżącej zawiadomienie z dnia 7 kwietnia 2015r. informujące ją o podjęciu czynności w celu wykonania oceny technicznej ustępu ze zbiornikiem na nieczystości płynne na koszt zobowiązanej, nie podlegają wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Na koniec należy podkreślić, że celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania skargi w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom, a nie ocena legalności decyzji. W związku z tym rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji nie jest uzależnione od zasadności samej skargi, a w szczególności nie zależy od dostrzeżenia przez Sąd w decyzji wady w postaci naruszenia prawa. Rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji abstrahuje od ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Podejmowane jest bowiem na wstępnym etapie postępowania, gdy brak jest podstaw do wyrokowania o zasadności skargi. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LS