II SA/Łd 4/11

Dnia 30 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2011 roku sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania - uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem nr [....] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. [...] z dnia [...]. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, przewidzianej do realizacji przy ul. R. 99/101 w Ł. ( działki nr nr 17/1, 17/2, 17/3, 17/4, 17/5, 17/6, 17/7, 17/8 oraz fragment działki nr 17/41 ( poprzednio nr 17/39), działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł., po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. Sp. z o.o. z siedzibą w S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji planowanej na działkach nr nr 17/1, 17/2, 17/3, 17/4, 17/5, 17/6, 17/7, 17/8 oraz fragmencie działki nr 17/41 ( poprzednio nr 17/39) przy ul.R. 99/101 w Ł., a polegającej na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z wbudowanymi garażami. W dniu 19 października 2010r. (data nadania) B. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazała, iż decyzję organu I instancji otrzymała dnia 6 października 2010 roku. Wspomnianym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że odwołanie to złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu. Na podstawie akt administracyjnych sprawy organ odwoławczy ustalił, że decyzję organu I instancji doręczono skarżącej w trybie art. 44 k.p.a., gdyż z opisu koperty zawierającej powyższą decyzję wynika, iż wobec niemożności doręczenia - (adnotacja "Adresata nie zastałem") przedmiotową przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej po raz pierwszy w dniu 14 września 2010r. o czym informację umieszczono w skrzynce pocztowej adresata ( awizo). W dniu 21 września 2010r. awizowanie powtórzono, a w dniu 29 września 2010r. z uwagi na nie podjęcie w terminie, zwrócono przesyłkę nadawcy. Kolegium wyjaśniło, że doręczenie zastępcze uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia 14- dniowego okresu na który pozostawiono w placówce pocztowej, co oznacza, iż w przedmiotowej sprawie doręczenie skarżącej decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a nastąpiło w dniu 28 września 2010r. Następnie organ, przyjmując powyższy dzień jako datę otrzymania decyzji przez skarżącą, ocenił, że zgodnie art. 129 § 2 k.p.a, 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upłynął w dniu 12 października 2010r. W rezultacie organ uznał, że odwołanie, które strona nadała za pośrednictwem poczty w dniu 19 października 2010r., zostało złożone z uchybieniem terminu. Nadto Kolegium wyjaśniło, że dla oceny skuteczności doręczenia pisma nie ma znaczenia okoliczność, że strona decyzję pierwszo instancyjną odebrała w dniu 6 października 2010r. w siedzibie organu. Fakt ten bowiem nie wywołuje żadnego skutku prawnego, ponieważ czynność ta miała dla strony jedynie charakter informacyjny, gdyż późniejsze czynności organu i strony nie niweczą skutku wynikającego z fikcji prawnej przewidzianej w art. 44 § 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. B. K. podniosła, że o decyzji organu I instancji dowiedziała się w dniu 6 października 2010 roku od swego sąsiada i zaniepokojona faktem jej niedoręczenia udała się do placówki pocztowej po wyjaśnienia, gdzie uzyskała informację, że kilka dni temu urząd pocztowy odesłał kierowaną do niej przesyłkę na adres nadawcy. Tego samego dnia skarżąca udała się do Urzędu Miasta Ł., gdzie odebrała niedoręczoną decyzję. Zdaniem strony skarżącej nie może ona ponosić negatywnych konsekwencji nierzetelności pracownika poczty, który według jej opinii i opinii jej sąsiadów nie wykonuje swych obowiązków rzetelnie, przez co strona nie otrzymała przedmiotowej korespondencji. Skarżąca uznała, że dopełniła wszelkich starań w odebraniu przesyłki od momentu uzyskania o niej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 30 marca 2011 roku stawił się pełnomocnik uczestnika postępowania - A. Sp. z o.o., który wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, niezależnie od wskazanych w niej zarzutów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez B. K. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. [...] z dnia [...]. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu wolnostojących budynków mieszkalnych, wielorodzinnych z wbudowanymi garażami, przewidzianej do realizacji przy ul. R. 99/101 w Ł.. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania, jeżeli od daty prawidłowego doręczenia (lub ogłoszenia) decyzji stronie do daty wniesienia odwołania upłynął okres dłuższy niż 14 dni (art. 134 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ administracji uznał, iż przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji awizowano po raz pierwszy w dniu 14 września 2010 r., zaś po raz drugi w dniu 21 września 2010 r., jednak strona nie podjęła awizowanej przesyłki. Kolegium przyjęło więc, że data 28 września 2010 r. jest ostatnim dniem czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania, zaś skarżąca nie dochowała terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Powyższe stanowisko organu odwoławczego jest niezasadne gdyż decyzja objęta odwołaniem nie została doręczona stronie skarżącej w sposób prawidłowy. Wyjaśnić zatem należy, że stosownie do art. 44 § 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma stronie, poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Doręczenie unormowane powyższym przepisem zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Wobec powyższego, żeby można uznać, iż doręczenie zastępcze określone w art. 44 kpa dokonane zostało prawidłowo muszą bezwzględnie zostać spełnione określone w tym przepisie, wymienione wyżej, przesłanki. Warunkuje to bowiem skuteczność doręczenia pisma adresatowi w omawianym trybie. Zgodnie z § 14 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. z 2004 r., nr 5 poz. 34), jeżeli w chwili doręczania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego stwierdzi się nieobecność adresata lub innych osób uprawnionych do odbioru, zawiadomienie o próbie doręczenia wraz z informacja o terminie ich odbioru i adresie placówki oddawczej, w której przesyłka lub przekaz pocztowy są przechowywane, operator pozostawia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Z załączonej do akt administracyjnych koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji nie wynika, że udzielono stronie skarżącej wymaganej informacji. Niedostrzeżenie powyższej okoliczności stanowi istotne uchybienie organu odwoławczego, bowiem o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na kopercie lub dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone na kopercie, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce, w sposób wskazany powyższym przepisem. Prowadząc postępowanie organy administracji publicznej obowiązane są podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały zebrany w sprawie materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy istotnie można uznać, że decyzja organu I instancji została doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Akta administracyjne nie zawierają bowiem dowodu, który umożliwiłby dokładne sprawdzenie tej okoliczności. Potwierdzenie odbioru przesyłki musi być dokładnie wypełnione przez doręczyciela, zaś z akt administracyjnych sprawy winno wynikać, czy i w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 528/05, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 194352). W niniejszej sprawie znajdujący się w aktach dowód doręczenia nie wskazuje na wypełnienie podstawowej przesłanki z art. 44 k.p.a. Na kopercie, w której znajdowała się decyzja organu I instancji, czy potwierdzeniu odbioru nie zostało, poza wzmianką o nie zastaniu adresata i awizie, zaznaczone czy doręczyciel zawiadomił adresata o pozostawieniu przesyłki na poczcie w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Nadto niepodobna przyjąć, że ma zastosowanie art. 44 § 4 kpa, jeżeli drugiego awizowania dokonano przed upływem terminu zakreślonym w pierwszym awizie (w niniejszej sprawie drugie awizo dokonane było siódmego dnia od pierwszego). Sąd uznał zatem, że nie można mówić o doręczeniu skarżącej decyzji w powyższym trybie. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że urzędowego stwierdzenia sposobu doręczenia nie mogą zastąpić wzmianki o awizowaniu przesyłki. Ze słowa "awizo" nie można wywieść sposobu zawiadomienia takiego, aby mieścił się on w wymogach art. 44 k.p.a. (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 77/07 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 317897). Skoro zatem na przesyłce jak i na zwrotnym poświadczeniu odbioru brak było informacji o sposobie zawiadomienia adresata o przesyłce, nie było podstaw do zastosowania instytucji doręczenia zastępczego. Jeżeli nie wiadomo, jak działał doręczający, doręczenia nie można uznać za dokonane (postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 22/07, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 360227). Reasumując stwierdzić należy, że bezwzględnie adresat musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i o terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1871/06 opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX 304129). Nieprawidłowość doręczenia decyzji stronie skarżącej oznacza, że organ nie zagwarantował jej czynnego udziału w tej fazie postępowania, pozbawiając prawa do ochrony własnego interesu prawnego. Jednocześnie brak prawidłowego doręczenia decyzji powoduje, iż nie rozpoczął się bieg terminu do jej zaskarżenia. Wobec powyższych okoliczności – niespełnienia przesłanek wymienionych w art. 44 k.p.a. – należało uznać, że decyzja nie zostało skarżącej skutecznie doręczona. Zatem brak było podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania. Ze wskazanych wyżej względów Sąd, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec braku wniosku skarżącej, która była prawidłowo pouczona o uprawnieniu do żądania zwrotu kosztów, sąd nie miał podstaw do ich przyznania na rzecz skarżącej. Natomiast nie uwzględnił wniosku pełnomocnika uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów, wobec braku podstaw prawnych w tym zakresie. m.ch.