II SA/Łd 4/13

Dnia 12 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 roku sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...].; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 264 i art. 265, w związku z art. 263 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: K.p.a.) postanowił: I. ustalić, że w skład kosztów postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej w Ł., przy ul. A 74, zakończonego decyzją z dnia [...] wchodzą koszty związane z wyceną nieruchomości w wysokości 423,12 zł; II. zobowiązać B. S. do poniesienia wymienionych w pkt I kosztów i ich uregulowania w terminie najpóźniej do dnia, w którym postanowienie stanie się ostateczne, przy czym wpłaty należy dokonać jednorazowo na konto Urzędu Miasta Ł., III. pouczyć, że co do obowiązku terminowego uregulowania kosztów, zobowiązany poddaje się rygorowi w myśl art. 77 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania cywilnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż postanowienie wydane zostało w następstwie wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w ramach którego konieczne było ustalenie wartości tej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Ponieważ koszty wyceny nieruchomości związane są bezpośrednio z postępowaniem w sprawie przekształcenia, to należało obciążyć nimi wnioskodawcę postępowania. W terminie prawem przewidzianym B. S. wniósł zażalenie wskazując, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami koszty wyceny ponosi organ dokonujący przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przywołując stanowisko sądów administracyjnych podkreślił, iż sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem – w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. – organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144, art. 264 § 1 K.p.a., oraz § 8 uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr[...] , z dnia [...] w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz określenia stopy procentowej stosowanej w przypadku rozłożenia na raty opłaty z tego tytułu (Dz.Urz. Województwa [...] z 2012r., poz. 511), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę, iż orzeczenia sądów administracyjnych, na które powołuje się strona w zażaleniu, nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie gdyż zapadły w zupełnie odmiennym stanie faktycznym niż ustalony w niniejszej sprawie, a tez w nich zawartych nie można traktować wybiórczo, w oderwaniu od całokształtu sprawy. Organ sprecyzował, iż dotyczą one sytuacji, w której sądy administracyjne badały zgodność z prawem uchwał rad gminy, które uzależniały udzielenie stronom bonifikat od poniesienia przez nie kosztów postępowania, w tym wyceny nieruchomości dla potrzeb przekształcenia. W ocenie sądów przerzucenie tych kosztów na wnioskodawcę jako warunku udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie Kolegium zauważyło, iż na tle art. 262 § 1 K.p.a., a konkretnie wskazania podmiotu zobowiązanego do ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego, prezentowane są obecnie dwa poglądy. Pierwszy, podzielany przez stronę, sprowadza się do tego, iż to organ prowadzący postępowanie ponosi koszty z nim związane, takie jak np. sporządzenie wyceny nieruchomości, bo jest to element stanu faktycznego, którego dokładne ustalenie jest obowiązkiem organu. Drugi pogląd, za którym opowiada się Kolegium, przewiduje, iż organ ponosi koszty zebrania niezbędnego materiału dowodowego tylko wtedy, gdy ponoszenie tych kosztów wynika z ustawowej podstawy prawnej. W przeciwnym wypadku koszty te, zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. obciążają stronę postępowania, w interesie której postępowanie jest prowadzone. Kolegium przywołało stanowisko NSA zajęte wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt I OSK 1184/10., gdzie stwierdzono, iż ponoszenie kosztów sporządzenia opinii o wartości nieruchomości przez organ orzekający nie wynika z art. 7 K.p.a. i z art. 77 § 1 K.p.a., ponieważ są to jedynie normy procesowe, zobowiązujące organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.), czemu ma służyć wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Należy bowiem odróżnić procesową rolę organu administracji do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego – i w tym celu wyjaśnienia stanu faktycznego za pomocą wszelkich dostępnych, ale i nakazanych przez ustawodawcę środków dowodowych – od istnienia materialnoprawnej podstawy prawnej zobowiązującej organ orzekający do ponoszenia kosztów prowadzonego postępowania, a w tym kosztów uzyskania niezbędnych dowodów dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. I dalej, iż "już bowiem z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że stronę postępowania obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten jednoznacznie więc stanowi, że koszty postępowania ponosi organ orzekający tylko wtedy, gdy wynika to z jego ustawowego obowiązku. Ustawowy obowiązek w ponoszeniu kosztów postępowania przez organ orzekający nie może zaś wynikać z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jako przepisów wyłącznie procesowych, lecz taki obowiązek musi być nałożony przez ustawodawcę, a więc wynikać z normy materialnoprawnej. (...) Natomiast ponoszenie kosztów postępowania administracyjnego przez organ prowadzący to postępowanie (w przypadku postępowania prowadzonego w interesie strony) musi wynikać ze szczególnej normy prawnej. Ponoszenie tych kosztów przez organ orzekający nie wynika bowiem z faktu przyznania temu organowi kompetencji orzeczniczej". Reasumując Kolegium stwierdziło, iż w niniejszej sprawie brak jest przepisu materialnoprawnego zobowiązującego organ do poniesienia kosztów sporządzenia opinii o wartości nieruchomości dla potrzeb przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012r., poz. 83) takiego zapisu nie zawiera. Dodatkowo organ zauważył, iż obowiązek taki dla strony wynika z przepisu § 8 uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...], zgodnie z którym koszty związane z przygotowaniem dokumentacji geodezyjno – prawnej, wyceną nieruchomości oraz zabezpieczenia hipotecznego wierzytelności z tytułu opłaty za przekształcenie ponosi użytkownik wieczysty. Dodał, iż powołana uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym od dnia 1 marca 2012r. i wywołuje określone skutki prawne. W ocenie organu taka regulacja jest prawidłowa, gdyż postępowanie w przedmiocie przekształcenia jest wszczynane na wniosek użytkownika wieczystego, w interesie którego jest ono prowadzone i z którego wywodzi on dla siebie określone korzyści. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B. S. zarzucił powyższym rozstrzygnięciom naruszenie ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niezrozumienie szczegółowej interpretacji przepisów prawa zawartych w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 16/12. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący stwierdził, iż przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie wskazuje aby koszty przygotowania nieruchomości do przekształcenia stanowiły element ustalonej opłaty za przekształcenie A skoro tak, to zastosowanie winny znaleźć zasady wynikające z K.p.a., w tym przepis art. 262 K.p.a., który ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wskazane w tym przepisie. Inne koszty, nie wymienione w tej normie nie obciążają strony postępowania, a zatem winien je ponieść organ. Dalej skarżący wskazał, iż wyjątki od tej zasady mogą przewidywać tylko przepisy szczególne, których w sprawie nie ma. Takim przepisem nie mogą być uregulowania uchwały Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] stanowiące, że koszty związane z wyceną ponosi wnioskodawca, bowiem naruszają one przepis art. 4 ust. 7 i ust. 11a ustawy. Przepisy te uprawniają Radę do podjęcia uchwały w sprawie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia. Rada podejmując uchwałę w zakresie określenia kosztów postępowania przekroczyła granice udzielonego jej upoważnienia w akcie wyższej rangi. Co za tym uchwała ta winna zostać zakwestionowana przez Wojewodę [...]. Skarżący dodał, iż wniosek o przekształcenie złożył w dniu 7 grudnia 2010r., zatem znacznie wyprzedził przedmiotową uchwałę. Skarżący powtórzył, iż stanowisko NSA wyrażone w orzeczeniu z dnia 5 kwietnia 2012r., w sprawie o sygn. akt I OSK 16/12, zasługuje na uwzględnienie, gdyż koszty wynikające z przygotowania do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ponosi organ dokonujący przekształcenia. Dodał, mając na uwadze stanowisko Kolegium o uzyskiwaniu wskutek przekształcenia określonego rodzaju korzyści, że ustawa przewiduje tylko jedną formę wszczęcia postępowania w sprawie przekształcenia – na wniosek wieczystego użytkownika. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodząc jak w zaskarżonym postanowieniu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) pozostaje zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej w uzasadnieniu przywoływana jako: P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135 P.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie określające koszty postępowania administracyjnego, które winny obciążać stronę w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Kwestia ta była już przedmiotem oceny sądownictwa administracyjnego i aktualnie – wbrew temu co podnosi organ odwoławczy – nie jest zagadnieniem kontrowersyjnym. Wątpliwości, które zgłaszane były przez organ odwoławczy wypada natomiast odnieść generalnie do możliwości precyzyjnego określenia kosztów postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wątpliwości te dotyczą przede wszystkim możliwości rozgraniczenia kosztów, które zostały poniesione rzeczywiście w interesie strony, a które wyniknęły z realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz zasady oficjalności, które zobowiązują organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego stanowiącą, iż ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 262 § 1 K.p.a. mówi, iż stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Dokonując analizy powyższej regulacji należy wskazać, iż kwestia określenia kosztów postępowania poniesionych w interesie lub na żądanie strony, które jednocześnie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie swą aktualność zawdzięczała postępowaniom, w których stan faktyczny sprawy ustalany był z udziałem dowodu z opinii biegłego. W doktrynie konsekwentnie przyjmowano, iż nawet w sytuacji gdy organ na żądanie strony dopuści dowód z opinii biegłego i opinia ta będzie zawierała elementy przydatne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, to w takiej sytuacji nie można obciążyć strony kosztami przeprowadzenia takiego dowodu (vide: Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; PWN 1999r., s. 594 – 595; G. Łaszczyca, C Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010, Wyd. III, uwagi do art. 262 K.p.a.; M. Jaśkowska , A Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Lex/el 2013r., uwagi do art. 262 K.p.a.). Przechodząc na grunt spraw związanych z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności należy wskazać, iż powyższy pogląd zachował swą aktualność. Dokonując analizy art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. pozostano na stanowisku, iż przepis ten – jako podstawową przesłankę obciążenia strony kosztami postępowania – wymienia stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. Tym samym statuuje on zasadę, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ – w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, iż dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony postępowania. Skoro jednak ustalenie wartości nieruchomości leży w zakresie ustaleń faktycznych niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy przekształcenia, a środkiem dowodowym, który ma posłużyć do ustalenia wartości nieruchomości jest stosowna opinia biegłego, to wykonanie operatu szacunkowego jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Tym samym koszty wykonania operatu obciążają organ administracji nie zaś stronę postępowania. (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 832/07, ZNSA 2008/5/154; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 185/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 16/12 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl, a także: G. Łaszczyca, C Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2010, Wyd. III, uwagi do art. 262 K.p.a.). Wyliczenie sytuacji, w których strona na gruncie art. 262 K.p.a. ponosi koszty postępowania administracyjnego ma charakter zamknięty, co oznacza, iż stronę obciążają wyłącznie te koszty postępowania, które powstały w sytuacjach opisanych w owym przepisie. Oczywiście dopuszcza się, iż przepisy szczególne ową generalną zasadę mogą modyfikować (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 832/07, ZNSA 2008/5/154). Za taki przepis szczególny nie może jednak być uznana norma § 8 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. w zakresie w jakim stanowi, iż koszty związane z przygotowaniem dokumentacji geodezyjno – prawnej i wyceną nieruchomości ponosi nabywca prawa własności, a to dlatego, iż powyższe uregulowanie pozostaje poza zakresem udzielonej delegacji do stanowienia prawa miejscowego. Skoro akty prawa miejscowego mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach ustawy, to tym samym zajmują one w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną od norm ustawowych i konstytucyjnych. Tym samym mają niesamoistny i wykonawczy charakter w stosunku do aktów nadrzędnych, a zatem winny one zachowywać wymóg zgodności z aktami nadrzędnymi w hierarchii źródeł prawa, w tym szczególności z Konstytucją i aktami rangi ustawowej. Z powyższego punktu widzenia przepisy art. 4 ust. 4, 5 i 7 pkt 2, ust. 11a, ust. 15 i 16 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, będące podstawą do wydania przez Radę Miejską w Ł. uchwały Nr [...], nie upoważniały lokalnego prawodawcy do wprowadzenia norm sprzecznych z regulacją przyjętą w art. 262 K.p.a.. Zatem jeżeli kwestia ponoszenia kosztów postępowania została uregulowana ustawowo, to żaden akt niższej rangi tej regulacji nie może modyfikować, bez wyraźnego ustawowego upoważnienia. Powołane przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania w prawo własności nie przyznają lokalnemu prawodawcy kompetencji do wprowadzania odmiennych od ustawowych zasad ponoszenia kosztów postępowania. Tak więc regulacja, która została zawarta w § 8 powołanej uchwały – w zakresie, w jakim obciąża stronę postępowania kosztami związanymi z przygotowaniem dokumentacji geodezyjno – prawnej i wyceną nieruchomości – z jednej strony pozostaje poza ustawowym upoważnieniem do jej wydania, a z drugiej stoi w oczywistej sprzeczności z ustawową regulacją zawartą w art. 262 K.p.a.. Powyższa konstatacja pozwala podzielić stanowisko skarżącego, iż § 8 powołanej uchwały, z uwagi na swą sprzeczność z przywołanymi powyżej przepisami ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a także z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, nie może stanowić źródła prawa w zakresie określenia kosztów postępowania w niniejszej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 16/12 -www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na wyżej wskazane naruszenie prawa, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), w związku z art. 135 P.p.s.a.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.. Ponownie rozpatrując sprawę organy zobligowane będą dokonać poprawnej wykładni art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., stosując się do oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 P.p.s.a.). a.bł.