II SA/Łd 40/20

Dnia 10 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Daria Przybylska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Gminy Biała z dnia 22 czerwca 2016 r. nr XVI/109/16 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biała 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 i § 6 ust. 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Biała, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. a.bł. Sygn. akt II SA/Łd 40/20 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Wieluniu, pismem z 11 grudnia 2019 r., wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Biała z dnia 22 czerwca 2016 r. Nr XVI/109/16 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku w Gminie Biała. W ocenie Prokuratora powyższa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, to jest: (1) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2010; dalej: u.c.p.g.), zaniechanie w przepisie § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazania wymagań w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmujących odpady opakowaniowe wielomateriałowe i bioodpady podczas, gdy ustawa, taki wymóg nakłada; (2) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesięcy oraz naprawiane lub konserwowane, nie rzadziej niż jeden raz na rok; (3) art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 10 ust. 2 uchwały, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu chyba, że ze względu na rasę, wiek, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Gminy Biała w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że uchwalany przez radę gminy, na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zaskarżona uchwała rady gminy powinna po pierwsze określać wymagania w zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. W § 1 ust. 1 uchwały zabrakło regulacji w zakresie odpadów opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów. Tym samym organ uchwałodawczy nie zrealizował nałożonego na niego ustawą wymagania, czym naruszył przepis prawa. Następnie w § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, wskazano, iż pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu, nie rzadziej niż raz na 3 miesiące oraz naprawiane lub konserwowane, nie rzadziej niż raz na rok. Zdaniem Prokuratora rada gminy przekroczyła delegację ustawową, ponieważ określiła częstotliwość wykonywania obowiązku czyszczenia, mycia, naprawy i konserwacji pojemników, podczas gdy ustawodawca takiego uprawnienia jej nie dał. Po trzecie zaś w § 10 ust. 2 załącznika do uchwały, wskazano, że w miejscu publicznym psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu, chyba że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. W ocenie skarżącego nakładając na właściciela psa taki obowiązek rada gminy, ograniczyła jego swobodę poruszania. Przede wszystkim w uchwale wskazano na "miejsce publiczne" podczas, gdy ustawa daje delegację do stanowienia przepisów dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Ponadto przewidziane w uchwale wyjątki od tego obowiązku nie uwzględniały tego, że nie w każdej sytuacji, nawet gdy nie uzasadnia tego rasa, wiek, stan zdrowia czy cechy anatomiczne, konieczne jest prowadzenia psa równocześnie i na smyczy i w kagańcu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Biała wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odnosząc się do pierwszego zarzutu Rada Gminy zauważyła, że zaskarżona uchwała została podjęta w 2016 r. i była zgodna z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Tymczasem Prokurator odwołał się do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu nadanym ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie 6 września 2019 r., trzy lata po podjęciu kwestionowanej uchwały. Odnosząc się do naruszenia naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., Rada podniosła, że brzmienie tego przepisu w czasie uchwalania przedmiotowej uchwały, zobowiązywało ją do określenia częstotliwości mycia pojemników na odpady oraz ich napraw i konserwacji. W zakresie trzeciego zarzutu skargi rada gminy, powołując się na orzecznictwo, podniosła, że nałożone w uchwale obowiązki muszą być uzależnione od cech i innych uwarunkowań psa, który to warunek kwestionowany zapis uchwały w pełni zapewniał. Zapis ten stanowił rozsądne wyważenie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i humanitarnego traktowania zwierząt. Oceniając ten zapis należało mieć również na uwadze, że na terenach wiejskich wyprowadzanie psów poza teren nieruchomości ma charakter co najwyżej incydentalny oraz, że niecelowe byłoby tworzenie dodatkowych skomplikowanych regulacji do tak elastycznego zapisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej — art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego — przez wadliwą ich wykładnię — oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz wyrok WSA z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https:///orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Co istotne, wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku, mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12, a także wyroki WSA z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14 i z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie sąd, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, podzielił częściowo stanowisko Prokuratora i doszedł do przekonania, że Rada Gminy w przepisach § 1 ust. 1 i § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały naruszyła w sposób istotny delegację ustawową zakreśloną granicami art. 4 ust. 2 u.c.p.g., co obligowało sąd do stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie. Prokurator wnoszący skargę dopatrzył się sprzeczności treści § 1 ust. 1 Regulaminu z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g. ze względu na niewypełnienie delegacji ustawowej, wobec braku w tym akcie postanowień dotyczących selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów. Sąd orzekający w sprawie podziela ten zarzut. Według literalnego brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g., organ stanowiący gminy powinien określić w regulaminie kwestię selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady. Pominięcie przez Radę Gminy Biała w § 1 ust. 1 Regulaminu regulacji odnoszących się do odpadów komunalnych opakowaniowych wielomateriałowych i bioodpadów oznacza, że uchwała nie realizuje w sposób pełny delegacji ustawowej wskazanej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g. Celem upoważnienia ustawowego zawartego w powołanym przepisie, było zobligowanie organu stanowiącego gminy do uregulowania wszystkich wymienionych tam kwestii. Dopiero kompleksowe uregulowanie obejmujące selektywną zbiórkę i odbiór wspomnianych odpadów, czyni zadość normie wynikającej z cytowanego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała powyższych kwestii nie uregulowała, dlatego należało uznać, że pozbawiona jest obligatoryjnego elementu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.p.c.g. Brak ten stanowił istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności Regulaminu w zaskarżonej części. Poza zakres upoważnienia ustawowego Rada Gminy wykroczyła także zapisem zawartym w § 6 ust. 3 Regulaminu. Przepis ten został zawarty w rozdziale dotyczącym warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Zakwestionowana regulacja stanowi, że "pojemniki powinny być poddawane obligatoryjnemu czyszczeniu i myciu w miarę potrzeb, nie rzadziej niż jeden raz na 3 miesiące oraz naprawie lub konserwacji, nie rzadziej niż 1 raz na rok." Jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, w zakwestionowanym przepisie Rada Gminy chciała zrealizować delegację z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., dotyczącą określenia warunków utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. W ocenie Sądu Rada Gminy pominęła jednak treść art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez między innymi: wyposażenie nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Skoro już ustawodawca uregulował ten obowiązek, to lokalny prawodawca nie może go powtarzać. Co więcej Rada Gminy zmodyfikowała wskazaną regulację przez jej nieuprawnione rozszerzenie. Rada nałożyła bowiem na właścicieli obowiązek wykonywania w określonej częstotliwości konkretnych zabiegów higienicznych i technicznych. Wykroczenie przez Radę Gminy poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. oznacza, że § 6 ust. 3 Regulaminu ustanowiony został z istotnym naruszeniem delegacji ustawowej. Bezzasadny okazał się natomiast zarzut niezgodności z prawem zapisu zawartego w § 10 ust. 2 regulaminu. W unormowaniu tym wskazano, że poza terenem własnej nieruchomości posiadacz psa obowiązany jest do wyprowadzania go na smyczy i kagańcu, chyba, że ze względu na wiek, rasę, stan zdrowia, cechy anatomiczne zwierzęcia byłoby to nieuzasadnione. Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. jest treść kwestionowanego zapisu przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, wynikające z rasy, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, oraz wyroki WSA z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17 oraz z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19, dostępne: CBOSA). W ocenie sądu regulacja § 17 ust. 2 zaskarżonej uchwały mieści się w delegacji ustawowej, która nie ogranicza się, w przypadku określenia obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem, do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, bo to ograniczenie dotyczy tylko ochrony przed zanieczyszczeniem. Nie narusza też zasady proporcjonalności, ani nie stanowi poważnego ograniczenia uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 ust. 1 i § 6 ust. 3 Regulaminu oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. IB