II SA/Łd 404/10

Dnia 13 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2010 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat A. K.-Z. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Al. [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, zawierającą należny podatek od towarów i usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...], nr [...], przyznającą zasiłek celowy i w naturze w wysokości 160,00 złotych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z dnia 4 lutego 2010 roku J. P. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. o przyznanie kwoty 17 złotych na opłatę od zaświadczenia, stwierdzającego że jest on właścicielem "gruntów rolnych we wsi K." oraz o przyznanie kwoty 600 zł na bilet do Paryża, gdyż na dzień 7 lutego 2010 roku ma wezwanie na Żandarmerię. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż nie posiada żadnego źródła dochodu, a w 2010 roku żadna z instytucji, tak w Polsce, jak i we Francji nie przyznała mu środków finansowych. Kolejnym pismem z dnia 10 lutego 2010 roku J. P. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z żądaniem przyznania: jedzenia, opału, koców, śpiwora, garnka, czajnika, patelni, pieca, doładowania karty telefonicznej, znaczków pocztowych, kopert, papieru, długopisu oraz biletów komunikacyjnych. W dniu 14 lutego 2010 roku w piśmie zatytułowanym skarga "list otwarty" J. P. wystąpił o przyznanie zasiłku "stałego... celowego". W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż przebywał na francuskim zwolnieniu lekarskim, niehonorowanym przez KRUS w S., z tego tytułu nie ma żadnych finansowych korzyści i dochodów. W związku z wyznaczonym, co dwa tygodnie dozorem policyjnym we Francji żąda przyznania bezzwrotnego zasiłku celowego na codwutygodniowy wyjazd do Francji najtańszym środkiem podróży. Następnym pismem z dnia 16 lutego 2010 roku J. P. zwrócił się o zakup agregatu prądotwórczego, pieca do ogrzewania, skredytowania biletów PKS i PKP oraz okularów korygujących wzrok. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., w związku z art. 8, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 1 i 2, art. 101, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362 ze zm.) Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu łącznie opisanych powyższej czterech wniosków, przyznał wnioskodawcy zasiłek celowy i w naturze w wysokości 160,00 zł na zakup żywności i pokrycie kosztów dojazdu. Od powyższej decyzji J. P. wniósł odwołanie, wskazując, iż nie zgadza się z wysokością zasiłku celowego, gdyż przyznana kwota świadczenia nie zaspokaja w ogóle jego potrzeb, "uwłacza jego godności jako żywej, rozumnej istocie ludzkiej". Nadto wyjaśnił, że pożyczył od kolegi 50,00 złotych, które przeznaczył na dojazdy środkami komunikacji z W. do Ł., S., K. oraz na skromne jedzenie. Skarżący ma do wysłania liczą korespondencję urzędową w związku ze zlicytowaniem jego gospodarstwa rolnego. Podniósł, iż cokolwiek by nie robił i czego nie posiadał i tak Urząd Skarbowy w S., na wniosek Izby Celnej w Ł., wciąż będzie mu to zajmował, przez co przeżywa załamanie nerwowe i nie ma chęci do pracy. Obecnie przebywa na nieodpłatnym zwolnieniu lekarskim z powodu przepukliny. Ziemianka, w której mieszka została zalana, w związku z powodzią i wymaga całkowitego wypompowania z niej wody. Dodatkowo wskazał, iż zawsze przebywał na terenie gminy K. i nie zamierza się stąd wyprowadzać, jednak na terenie gminy nikt nie chce go zameldować, a jego nie stać na budowę domu. Miesięcznie potrzeby skarżącego kształtują się na poziomie 4.000 złotych, tj. po 1.000 złotych na członka rodziny. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po zacytowaniu treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wyjaśniło, że organ pierwszej instancji przyznając wnioskodawcy zasiłek celowy i w naturze w wysokości 160,00 złotych, nie uzasadnił wysokości przyznanej pomocy. Nadto organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 K.p.a., co uniemożliwia temu organowi skontrolowanie jej w toku instancji. Ponadto w piśmie z dnia 10 marca 2010 roku, przekazującym odwołanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, organ pierwszej instancji wskazał, iż w okresie ostatnich trzech miesięcy tj. styczeń, luty i marzec 2010 roku przyznawano zasiłki celowe i celowe specjalne, gdzie średnia wysokość zasiłku dla osoby samotnie gospodarującej wyniosła 140 złotych, natomiast dla rodziny 180 złotych, zaś ze względu na ograniczone środki na zadania własne gminy brak jest możliwości przyznania pomocy w wyższej wysokości. W ocenie organu odwoławczego informacje te są niewystarczające do oceny prawidłowości przyznania skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 160 złotych. W szczególności brak jest informacji na temat posiadanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. środków budżetowych, przeznaczonych na 2010 rok, ze wskazaniem kwoty, jaką dysponował organ na zasiłki celowe i celowe specjalne, oraz szczegółowej informacji ilu osobom, rodzinom przyznano świadczenie w formie zasiłków celowych, w jakich okolicznościach życiowych (dochód na osobę w tej rodzinie, sytuacja życiowa) i w jakich wysokościach, jaka była kwota najwyższego oraz najniższego świadczenia. Poza tym organ pierwszej instancji, rozpatrując łącznie wnioski skarżącego, nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich zgłoszonych przez J. P. potrzeb, a zgłoszone wnioski organ rozpatrzył tylko częściowo. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, złożył J. P., w jej treści przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie ulega wątpliwości, że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 K.p.a. Sąd, badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej, ocenia jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z powołanego art. 138 § 2 K.p.a. Na wstępie wskazać należy, iż stosownie do treści art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie świadczenia w tej formie jest możliwe pod warunkiem spełnienia przez osobę kryterium dochodowego ustalonego na podstawie art. 8 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o pomocy społecznej. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy i w naturze w wysokości 160,00 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zasiłek przyznano na częściowe pokrycie kosztów dojazdu do Powiatowego Urzędu Pracy i Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności oraz na zakup żywności. Organ odniósł się do dochodu skarżącego oraz jego sytuacji życiowej jednakże, jak słusznie zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., Wójt Gminy K. nie uzasadnił w wydanej decyzji wysokości przyznanej pomocy. Zasadnie zatem organ odwoławczy wskazał, iż uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie spełnia wymogów przewidzianych dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a., co skutkowało niemożnością jej skontrolowania przez organ odwoławczy. Zasadne jest twierdzenie organu drugiej instancji, iż uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji, i stosownie do postanowień art. 107 § 3 K.p.a. winno składać się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Uzasadnienie stanowi bowiem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 roku, w sprawie o sygn. akt l SA 178/83, ONSA 1983/1/51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Podzielić należy również argumentację Kolegium, iż wysokość przyznawanego świadczenia z pomocy społecznej, w szczególności zasiłku celowego, zależy od uznania organu, przy czym organ administracji bierze pod uwagę sytuację życiową wnioskodawcy, cele pomocy, a także potrzeby "innych podopiecznych i posiadane przez ośrodek środki finansowe. Wysokość przyznawanych świadczeń podlega zatem uznaniu organu pomocy społecznej, który jako bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego z jednej strony, a z drugiej, w możliwościach finansowych, pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb ( zob. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 1316/97, Lex nr 38457). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 roku, w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 964/08, Lex nr 477396), wyrażając pogląd, iż ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej mogą niewątpliwie, co wynika z treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, determinować treść rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że uznaniowość rozstrzygnięcia nie oznacza dowolności w załatwieniu sprawy. Granice uznania administracyjnego wyznaczają przede wszystkim przepisy postępowania administracyjnego, obligujące organ administracji do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonania jego wszechstronnej oceny w kontekście sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc i zgłoszonych potrzeb oraz faktycznych możliwości finansowych gminy w realizacji tej pomocy. W ustawie o pomocy społecznej ramy uznania administracyjnego organu pomocy społecznej wyznacza przede wszystkim art. 3 ust. 4, zgodnie z którym potrzeby rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, przede wszystkim finansowych, pomocy społecznej. W takiej sytuacji, jak słusznie wskazało Kolegium organ winien szczegółowo określić. jakie miał środki do dyspozycji na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych, jaka była wówczas liczba osób ubiegających się o taką pomoc i jakie kryteria zostały wypracowane przy jej przyznawaniu, skoro wysokość posiadanych środków nie dawała możliwości przyznania zasiłku uwzględniającego wniosek w całości lub w części. Sytuacja finansowa ośrodka pomocy społecznej stanowi więc jedno z istotnych kryteriów przyznania pomocy społecznej i determinuje jej rozmiar. W niniejszej sprawie , jak zasadnie wskazał organ drugiej instancji w szczególności brak jest informacji na temat posiadanych przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w K. środków budżetowych, przeznaczonych na 2010 rok, ze wskazaniem kwoty jaką dysponował organ na zasiłki celowe i celowe specjalne, oraz szczegółowej informacji ilu osobom, rodzinom przyznano świadczenie w formie zasiłków celowych, w jakich okolicznościach życiowych i w jakich wysokościach, jaka była kwota najwyższego oraz najniższego świadczenia. Kwestie te mają istotne znaczenie dla oceny realnych możliwości finansowych organu pomocy społecznej w kontekście zaskarżonej decyzji. Organ pierwszej instancji winien również wskazać w jakiej wysokości, oraz jakiego rodzaju pomocy udziela osobom nie posiadającym dochodu. Ponadto zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż rozpatrując łącznie wnioski skarżącego organ stopnia podstawowego nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do wszystkich potrzeb, zgłoszonych przez skarżącego, a zgłoszone przez niego wnioski organ rozpatrzył tylko częściowo. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził naruszeń uzasadniających wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego albowiem organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji posiadało wady tego rodzaju, iż decyzja wymagała eliminacji z obrotu prawnego. Zostały one przekonująco i w pełni wyłożone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji skargę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić, o czym na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. w związku z treścią § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). m.o.