II SA/Łd 412/11

Dnia 20 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi I. B. i M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej z tytułu rozbudowy budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od organu – [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących – I. B. i M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi T. W. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ustalił opłatę za legalizację budowy wejścia do budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki nr ewid. [...] w miejscowości S. gm. G. w wysokości 50000,00 zł wskazując, iż opłatę tę wyliczono zgodnie z art. 59 f i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) i należy ją wnieść w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że postanowieniem z dnia [...] nałożono na I. B. i M. B. jako inwestorów budowy wejścia do budynku mieszkalnego, znajdującego się na terenie wskazanej wyżej działki, obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2010r.: zaświadczenia Wójta Gminy G. o zgodności wykonanych robót z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z oceną techniczną wykonaną przez uprawnioną osobę lub instytucję, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 27 października 2010r. inwestorzy złożyli wniosek o ustalenie nowego terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów na dzień 31 grudnia 2010r., jednocześnie informując o trudnościach związanych ze zdrowiem. Postanowieniem z dnia [...] ustalono termin wykonania obowiązków na dzień 31 grudnia 2010r. W dniu 28 grudnia 2010r. wypłynęły wymagane dokumenty. Warunkiem legalizacji inwestycji jest wniesienie opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W zażaleniu na to postanowienie I. B. i M. B. wnieśli o jego uchylenie i anulowanie nałożonej opłaty. I. B. i M. B. podnieśli, że w 2004r. rozpoczęli dobudowę małego ganku o wymiarach 2,5 x 3,0 m do ich indywidualnego wejścia w mieszkaniu spółdzielczym. Dobudowę prowadzili w obrębie własnych schodów, gdzie każdy właściciel ma swoje wejście, schody. Dobudowany ganek usytuowany jest od zachodniej strony budynku i nie stanowi przeszkody dla mieszkańców budynku. Nie zastawia przejazdu, słońca, światła. I. B. i M. B. podnieśli także, iż są właścicielami ¼ budynku. Ich mieszkanie jest częścią wspólnoty mieszkaniowej. W ich sprawie zostały wydane dwie sprzeczne decyzje – w dniu 5 listopada 2009r. w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane traktująca dobudowany ganek jako dobudowę oraz decyzja organu odwoławczego nakazująca prowadzenie postępowania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nadto I. B. i M. B. podnieśli, że są młodym małżeństwem z dwójka dzieci. Córki uczęszczają do Gimnazjum w G. Nie mają ziemi, własnego gospodarstwa, a ich zarobki są niskie. I. B. leczy się od 2004r. na depresje i nerwicę, zaś od 2007r. na zaburzenia hormonalne. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł iż w dniu 23 grudnia 2004r. do organu pierwszej instancji wpłynęło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] przekazujące pismo M. M. i S. M. z dnia 20 grudnia 2004r. w sprawie samowolnego wykonania przez M. B. rozbudowy budynku mieszkalnego. Z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2005r. wynika, że od strony wschodniej przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajduje się ganek – wiatrołap przy wejściu do lokalu mieszkalnego. Rozbudowana część posiada wymiary około 3,0 m na 2,5 m i wykonana została z pustaka szlakowego typu ALFA gr. 24 cm. Ściany ocieplono od zewnątrz styropianem. Dach jest drewniany ze spadkiem w stronę zachodnią. Dach oparto na słupie z cegły tworząc zadaszenie nad wejściem do budynku. Pod stropem nowodobudowanego ganku wykonano wejście do piwnicy. M. B. oświadczył, że roboty rozpoczęto w marcu 2004r. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę ze względu na zły stan techniczny schodów, które znajdowały się w miejscu nowopowstałego ganku. Z protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 20 czerwca 2005r. wynika, że przesłuchani w charakterze strony J. M. i M. J. oświadczyli, iż wyrażają zgodę na legalizację i wykończenie ganku przez inwestorów. M. M. i S. M. oświadczyli, że nie wyrażają zgody na legalizację i wykończenie ganku oraz zażądali rozbiórki ganku ze względu na konflikt sąsiedzki. Następnie organ odwoławczy wskazał na okoliczność wykonania przez I. B. oraz M. B. obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...]. Zauważył, że art. 49 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane wskazują, że koniecznym warunkiem do zalegalizowania samowolnie zrealizowanej budowy jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem. Za poprawne organ odwoławczy uznał ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej przez organ pierwszej instancji w oparciu o art. 49 ust. 2, art. 59f ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazał przy tym, że organ pierwszej instancji ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej przyjął, że budynek znajdujący się na działce nr ewid. [...] zalicza się do kategorii I – budynków mieszkalnych jednorodzinnych (zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane). W skardze na powyższe postanowienie I. B. i M. B. zarzucili brak wszechstronnego rozważenia materiału zebranego w sprawie, w tym przedłożonych przez nich dokumentów, pominięcie znacznego upływu czasu od wszczęcia postępowania do ustalenia opłaty legalizacyjnej i pominięcie w ustaleniach faktycznych ich sytuacji majątkowej oraz wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., w dalszej części rozważań p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc zarazem związany granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W oparciu o art. 134 p.o.p.s.a. sąd jest zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Skarga jest uzasadniona Zaskarżone rozstrzygnięcia zapadły co najmniej przedwcześnie, bez rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozpoznawanej sprawy. Bezspornym pozostaje fakt, iż w niniejszej sprawie doszło do samowoli budowlanej, polegającej na rozbudowie wejścia do budynku mieszkalnego. Organy doszły do przekonania, że możliwe jest wszczęcie procedury legalizacyjnej i takąż przeprowadziły W takim przypadku, stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy wykazać zgodność kwestionowanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ tej okoliczności nie wyjaśnił. Zgodnie z art. 48 ust.3 pkt 2 PB inwestor zobowiązany był przedłożyć zaświadczenie zaświadczenia wójta zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Jednakże powoływane przez skarżących, znajdujące się w aktach sprawy zaświadczenie Wójta Gminy G. z dnia 7 grudnia 2004r. dotyczy innej działki – [...], - niż objęta inwestycją -[...] . Poza tym pomiędzy datą wydania tego zaświadczenia, a nałożeniem postanowieniem z dnia [...] na inwestorów złożenia takiego zaświadczenia upłynął znaczny okres czasu. Zatem nie można stwierdzić, że organ ustalił zgodność prac z zapisami planu. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1812/07 stwierdził, że przepis art. 49 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane wprost nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych powyższy pogląd jest w zasadzie ugruntowany. Sądy - rozpatrując zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej - powszechnie przyjmują, że organ już na etapie opłaty legalizacyjnej winien rozważyć samą dopuszczalność legalizacji. Organ zobowiązany jest zbadać cały materiał dowodowy pod kątem, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., II OSK 1050/07 (niepubl.) oraz z dnia 23 października 2008 r., II OSK 1285/07 (niepubl.). Powyższe rozważania prowadza do wniosku, że wobec wadliwości zaświadczenia wójta Gminy G. z dnia 7 grudnia 2004r. organy w istocie nie wyjaśniły spełnienia przesłanki z art. 49 ust.1 pkt 1 PB. Ponadto ze złożonego przez skarżących dokumentu mającego potwierdzać ich prawo do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych wynika, że są oni jedynie współwłaścicielami nieruchomości. Z twierdzeń skarżących dodatkowo wynika, iż budynek stanowi wspólnotę mieszkaniową, wyjaśnienia więc wymagała kwestia dysponowania przez nich w tym zakresie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż tego rodzaju dobudowa dotyczy części wspólnej budynku – murów zewnętrznych, a z akt sprawy wynika, że poprzednicy prawni uczestnika postępowania G. M. nie wyrażali zgody na legalizację. Odnośnie stanowiska tego ostatniego organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Tego typu uchybienie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 października 2009r., sygn. akt II SA/GL 417/09). Skoro organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia - aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia - wszelkie znane mu nieusuwalne przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, to kwestie prawa do dysponowania nieruchomością winny zostać już na tym etapie wyjaśnione. Skarżący podnoszą zarzut niewspółmierności wymierzonej opłaty legalizacyjnej do wykonanych przez nich robót. Trafnie organ zauważa, że przepisy regulujące opłatę legalizacyjną nie różnicują wysokości opłat w stosunku do wykonanych robót. Natomiast w ustaleniach i rozważaniach organu pominięto niebagatelną jak się wydaje okoliczność związaną z datą wykonania prac w trybie samowoli, co skutkowało brakiem rozważań, przepisy z którego okresu winny mieć w niniejszej prawie zastosowanie, co może pozostawać nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, zważywszy że jak wynika a akt prace zostały rozpoczęte w 2004 roku, równie dawno wszczęto postępowanie. Niewyjaśnienie zaś okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia stanowi naruszenie zasad wynikających z art. 7, 77 k.p.a. i jest podstawą uchylenia zaskarżonego postanowienia w trybie art. 145 §1 okt 1 lit. :"c" p.p.s.a.w zw. Z art. 166 p.p.s.a. Z uwagi zaś na konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego zachodzi konieczność uchylenia również rozstrzygnięcia organu I instancji w trybie art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 pp.s.a. sąd stwierdził, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd zasądził na rzecz skarżącego od organu administracji koszty postępowania, na które składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego adwokatem w wysokości 240 zł wraz z podatkiem VAT. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowią przepisy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).