II SA/Łd 413/17

Dnia 26 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2017 roku sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. a.bł. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. N. od postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o zasiłek rodzinny. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] A. N. wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na K. B. i J. N. oraz dodatku do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka J. N. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji wskazując na art. 24a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2016 r., poz. 1518 ze zm. – dalej jako: ustawa) pozostawił bez rozpatrzenia wniosek strony o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami. Organ wyjaśnił, iż stosownie do wskazanego art. 24a ust. 1 ustawy w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. W niniejszej sprawie strona wezwana przez organ nie stawiła się do siedziby w wyznaczonym terminie celem wyjaśnienia sprawy dotyczącej miejsca zamieszkania i ustalenie to uzasadniało pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia. We wskazanym postanowieniu zamieszczono pouczenie, że nie przysługuje zażalenie. W piśmie z dnia 3 marca 2017 r. A. N. oświadczyła, iż nie posiada wiedzy aby w stosunku do budynku, w którym mieszka toczyło się postępowanie w sprawie jego rozbiórki, tym samym dziwi zapis na przesyłce zawierającej postanowienie organu I instancji "budynek do rozbiórki". Strona sugeruje, iż adnotacja ta miała na celu utrudnienie a wręcz uniemożliwienie złożenia odwołania od postanowienia w sprawie wniosku z dnia [...] Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. N. Przywołując brzmienie przepisów art. 127, art. 134 k.p.a. oraz art. 24 a ustawy Kolegium wyjaśniło, iż brak jest podstaw prawnych do rozstrzygania przez organ I instancji o pozostawieniu bez rozpoznania w procesowej formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie. W tej sytuacji zasadne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. Nadto organ wskazał, iż pozostawienie na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy wniosku bez rozpatrzenia nie rozstrzyga o wnioskowanym świadczeniu, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Zawiadomienie w tym względzie organ I instancji zawarł w piśmie z dnia 15 lutego 2017 r. nazwanym postanowieniem zawierającym pouczenie, że od tego stanowiska nie służy zażalenie. Organ dodał, iż strona nie zostaje pozbawiona możliwości działania, gdyż przysługuje jej zażalenie do organu wyższego stopnia, stosownie do art. 37 k.p.a., a następnie skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego. A. N. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i wniosła o jego uchylenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w P. wywodząc jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 roku poz. 718 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanemu w sprawie postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stwierdzającemu niedopuszczalność odwołania od postanowienia organu I instancji o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku skarżącej A. N. dotyczącego zasiłku rodzinnego. Podstawę wydania tego postanowienia stanowił przepis art. 134 k.p.a. wskazujący obowiązki organu II instancji prowadzącego etap odwoławczy postępowania administracyjnego. Co do zasady wskazać należy, że postępowanie odwoławcze składa się z trzech faz: wstępnej, postępowania wyjaśniającego i wydania decyzji (lub odpowiednio postanowienia). Jak wynika z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 900/16 – dostępny, jak i pozostałe przywoływane w niniejszym uzasadnieniu, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym wskazuje się na dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania: przedmiotowe i podmiotowe. Z punktu widzenia niniejszej sprawy zasadnym jest przybliżenie przyczyn przedmiotowych. Obejmują one przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, a ponadto niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13). Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że złożony środek zaskarżenia dotyczy aktu lub czynności od której taki środek nie przysługuje, obliguje organ do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania (zażalenia) i postanowienie takie jest ostateczne. Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca A. N. wniosła odwołanie od postanowienia o pozostawieniu wniosku o świadczenia rodzinne bez rozpatrzenia. Zgodnie art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to zatem, że strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów k.p.a. Wobec powyższego w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia charakteru prawnego postanowienia organu I instancji o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpatrzenia na podstawie art. 24a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, ze w sytuacji nieprawidłowo wypełnionego wniosku organ właściwy wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenia do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W przypadku nieuzupełnienia złożonego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku o wymagane dokumenty lub informacje żądanie wszczęcia postępowania jest bezskuteczne, a tym samym nie dochodzi w ogóle do wszczęcia postępowania. Nie jest w takim przypadku możliwe wydanie jakiejkolwiek decyzji (pozytywnej czy negatywnej). Należy podkreślić, że przed złożeniem przez stronę kompletnego wniosku pod względem formalnym postępowanie administracyjne się nie toczy, wniosek nie jest rozpatrywany i w przypadku nieuzupełnienia w dalszym ciągu rozpatrywany być nie może. Wniosek taki pozostawia się bez rozpatrzenia w drodze czynności materialno-technicznej. W praktyce działania organów administracji publicznej najczęściej spotykaną formą jest pisemne powiadomienie wnoszącego podanie o pozostawieniu pisma bez rozpatrzenia, z uwagi na niedopełnienie czynności określonych w wezwaniu i zdaniem sądu jest to właściwa forma. W praktyce, jak wskazało to Kolegium, wydawane jest przez organy w takim przypadku postanowienie, które jednak jest niezaskarżalne. Istotne natomiast jest to, że w przypadku nieuzupełnienia lub niepoprawienia wniosku, organ właściwy w sprawie świadczeń rodzinnych winien zawiadomić w formie pisemnej wnoszącego podanie o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia. W tej sytuacji nazwanie nieprawidłowo takiej czynności postanowieniem nie daje stronie podstawy do skutecznego wniesienia środka zaskarżenia. Dodatkowo wskazać należy, że przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo pouczył stronę, że nie przysługuje środek odwoławczy. Kolegium prawidłowo również poinformowało stronę, że okoliczności, które podnosiła w pismach może zgłaszać w drodze skargi na bezczynność organu, przy czym skargę taka należy poprzedzić zażaleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. Uprawnienie strony do kwestionowania braku wymaganej od organu aktywności w zakresie rozpatrzenia wniosku w sprawie we wskazanym trybie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 39/12, a także uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Odnosząc się do zarzutów skargi i argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania sądowego to stwierdzić należy, iż pozostawały one bez wpływu na wynik sprawy, jako że w niniejszej sprawie kontroli podlega wyłącznie prawidłowość orzeczenia o charakterze formalnym dotyczącego stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania skarżącej. Mając na względzie przedstawione okoliczności sąd uznał, ze zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i stosownie do art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. AC