II SA/Łd 414/11

Dnia 31 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) Prezydent Miasta Ł. odmówił przyznania R.J. świadczenia w formie zasiłku okresowego w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 grudnia 2010r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji powołał się na brak środków przeznaczonych na realizację świadczeń w formie zasiłków okresowych. Wyjaśnił przy tym, że w 2010r. na zaspokojenie potrzeb wszystkich mieszkańców kwalifikujących się do zasiłku okresowego niezbędna jest kwota 20.637.198 zł. Na dofinansowanie tej formy pomocy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. pozyskał 17.930.932 zł, które już zostały wydatkowane, a brakującej kwoty w 2010r. nie otrzyma. W odwołaniu od tej decyzji R. J. podniósł, iż zasiłek okresowy stanowi jego jedyne źródło utrzymania, które daje mu możliwość życia na podstawowej stopie materialnej. Dzięki temu, że otrzymał zasiłek, udało mu się uregulować w terminie wszystkie konieczne opłaty. Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 3 ust. 4, art. 38 ust. 1, art. 106 ust. 4 i art. 147 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że R. J. mieszka sam. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy. Dochodem strony jest dofinansowanie do czynszu w wysokości 62,32 zł. Odwołujący się nie szuka pracy. Swoje działania skupia na próbach podwyższenia stopnia niepełnosprawności. Ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności na stałe. Leczy się wszędzie. Chce otrzymać umiarkowany stopień niepełnosprawności i zasiłek stały z MOPS. R. J. staje się osobą roszczeniową. Jest alkoholikiem trzeźwym od kilku lat, który dba o swoją trzeźwość. Raz na jakiś czas zgłasza się na indywidualne spotkania do terapeuty. Ponadto udziela się w klubie AA. Strona jest dłużnikiem alimentacyjnym, której synowie byli wychowywani w rodzinie zastępczej. Z powodu trudnej sytuacji materialnej oraz względów osobistych (braku dostarczania środków utrzymania i zainteresowania) M. J. nie zobowiązał się do świadczenia żadnej pomocy na rzecz ojca. Decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji przyznał R. J. pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu październiku 2010r. w wysokości 60 zł. Decyzją z dnia [...]r. przyznał skarżącemu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w miesiącach listopad - grudzień 2010r. w wysokości 100 zł miesięcznie, a decyzją z dnia [...]r. przyznał mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych oraz częściowe dofinansowanie do zakupu leków nierefundowanych przez MOPS w programie "A" w grudniu 2010r. w wysokości 150 zł. Z informacji uzyskanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. – B. wynika, że zgodnie z planem dotacji na zasiłki okresowe ośrodek dysponował kwotą 3.751.112 zł, zaś zgłaszane potrzeby na ten cel wynosiły 4.540.549 zł. W związku z tym niedobór środków na wypłatę zasiłków okresowych w 2010r. wyniósł 789.437 zł. W piśmie z dnia 17 sierpnia 2010r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o zwiększenie planu dotacji celowej z budżetu państwa na wypłatę zasiłków okresowych w 2010r. W piśmie z dnia 30 września 2010r. Wojewoda [...] poinformował, iż dysponując ograniczonymi środkami z rezerwy celowej podjęto decyzję o podziale tej dotacji wyłącznie na dofinansowanie wypłat zasiłków stałych. W dniu 6 października 2010r. skierowane zostało pismo do Ministra Finansów z prośbą o rozważenie możliwości przyznania dodatkowych środków finansowych dla Miasta Ł. z przeznaczeniem na dofinansowanie wypłat zasiłków okresowych. W dniu 27 października oraz 12 listopada 2010r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ponownie zwrócił się do Wojewody [...] o zwiększenie środków na wypłatę zasiłków okresowych. W dniu 9 grudnia 2010r. z prośbą o zwiększenie dotacji do Wojewody [...] zwrócił się Prezydent Miasta Ł. W dniu 21 grudnia 2010r. Wojewoda [...] poinformował, że w związku z rozdysponowaniem całości rezerwy celowej z części 83 poz. 25 ustawy budżetowej na 2010r. nie zostały przyznane dodatkowe środki budżetowe na zasiłki okresowe w części gwarantowanej z budżetu państwa. Organ pierwszej instancji wskazał, z jakich przyczyn odmówił przyznania zasiłku okresowego, wskazując na brak środków na przyznanie świadczenia. Gospodarzem środków finansowych na pomoc społeczną są ośrodki pomocy społecznej, które dysponują pełną wiedzą na temat własnego budżetu zasiłkowego i możliwości dysponowania nim. R. J. jest objęty szeroką i systematyczną pomocą finansową. Niewątpliwie spełnia przesłanki do przyznania zasiłku okresowego z uwagi na dochód wynoszący 62,32 zł oraz bezrobocie. W przypadku zasiłków okresowych na ich wypłatę gmina powinna otrzymać dotację, której nie otrzymała. Przyznanie zasiłku okresowego na podstawie decyzji, która nie ma pokrycia w środkach finansowych w żadnym wypadku nie mogłoby pogłębić zaufania obywateli do organów Państwa. Organ pierwszej instancji wykazał, że jedyną przyczyną odmowy przyznania zasiłku okresowego był brak środków finansowych. Organ pierwszej instancji nie pozostawił świadczeniobiorcy bez pomocy. Prezydent Miasta Ł. zarządzeniem nr 52/W/10 z dnia 22 października 2010r. w sprawie zmian w planach finansowych na 2010r. oraz uchwałą nr XCIX/1819 z dnia 27 października 2010r. w sprawie zmian w budżecie miasta Łodzi na 2010r. zwiększył środki na wypłatę zasiłków celowych dla najbiedniejszych mieszkańców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego. W skardze na powyższą decyzję R. J. podniósł, iż zgodnie z ustawą o pomocy społecznej, jako osoba niepełnosprawna i długotrwale bezrobotna, kwalifikuje się do otrzymania zasiłku okresowego. Jest osobą samotnie gospodarującą, a zasiłek okresowy stanowi jego jedyne źródło dochodu, które może przeznaczyć na wyżywienie bądź inne koszty. W ostatnich miesiącach ukończył szkolenia z zakresu obsługi komputera oraz prowadzenia własnej działalności gospodarczej, podnoszące jego kwalifikacje zawodowe. Otrzymał świadectwo kwalifikacyjne wydane przez SEP (Stowarzyszenie Elektryków Polskich) zwiększające jego uprawnienia oraz podnoszące kwalifikacje w zawodzie elektryka. Podjął działania mające na celu rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej. W ostatnim czasie stan jego zdrowia i samopoczucie znacznie się pogorszyły i stąd konieczność częstych wizyt lekarskich. Jako osoba uzależniona, dbająca o swoją trzeźwość regularnie uczęszcza na spotkania indywidualne i grupy terapeutycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest zasadność decyzji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w formie zasiłku okresowego. W myśl art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W ust. 2 tego przepisy określono maksymalną wysokość zasiłku okresowego, zaś w jego ust. 3 i 4 wysokość minimalną. Zgodnie z art. 38 ust. 5 okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że skarżący spełnia określone w tym przepisie kryteria do otrzymania tej formy pomocy. Fakt ten został ustalony w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Pomoc społeczna ma zatem na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Oznacza to jedynie udział pomocy społecznej w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudnych sytuacji życiowych, a nie obowiązek zaspokajania wszystkich potrzeb. Na osobach i rodzinach korzystających z pomocy społecznej ciąży natomiast obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy o pomocy społecznej). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że rozstrzygając w sprawie pomocy społecznej, w tym zasiłku okresowego - organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (m.in. uznania administracyjnego, w szczególności w zakresie ustalenia jego wysokości oraz okresu pobierania). Okoliczność ta powoduje, że ustalając wysokość udzielonej w tym trybie pomocy organ kieruje się ogólnymi zasadami cytowanej ustawy, to znaczy dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt II SA/Po 118/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzekanie w sprawie zasiłku okresowego w ramach uznania administracyjnego powoduje więc, że nawet sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia i w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Wybór sposobu załatwienia wniosku strony zależy bowiem wyłącznie od woli organu administracji nawet wtedy, gdy w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające jego uwzględnienie, na którym jednak ciąży obowiązek rozważenia obu wskazanych w art. 7 K.p.a. interesów - słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981r., SA 820/81 – ONSA 1981, z. 1, poz. 57, Lex 9626, wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007r., I OSK 1464/06 – Lex nr 299415, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006r., I OSK 777/05 – Lex nr 194414). Uznanie administracyjne w tym wypadku obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Jest okolicznością powszechnie znaną, iż organy odpowiedzialne za udzielanie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w takiej sytuacji organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Na notoryjność faktu, iż ograniczone są możliwości finansowych budżetu Państwa, a w ślad za tym - ośrodków pomocy społecznej, o którym szeroko informują środki masowego przekazu, zwrócił zresztą uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt I OSK 1224/07 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał w tej sytuacji nawet za zbędne powoływanie w każdej decyzji dotyczącej pomocy społecznej danych liczbowych dotyczących środków, jak i liczby podopiecznych. Z uzasadnień rozstrzygnięć organów administracji wydanych w rozpatrywanej sprawie wynika, iż wyłączną przyczyną odmowy uwzględniania wniosku skarżącego o przyznanie mu pomocy w formie zasiłku okresowego w okresie od dnia 1 listopada do dnia 31 grudnia 2010r. był brak wystarczających środków finansowych w drugiej połowie 2010r., pozostających do dyspozycji organu pierwszej instancji na udzielanie pomocy w tej formie, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika także, iż w miarę posiadanych możliwości organ pierwszej instancji pomagał jednak skarżącemu, przyznając zasiłki celowe, gdyż decyzją z dnia [...]r. przyznał mu pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w miesiącu październiku 2010r. w wysokości 60 zł, decyzją z dnia [...]r. przyznał mu zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w miesiącach listopad - grudzień 2010r. w wysokości 100 zł miesięcznie, zaś decyzją z dnia [...]r. przyznał mu zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe zabezpieczenie podstawowych potrzeb życiowych oraz częściowe dofinansowanie do zakupu leków nierefundowanych w grudniu 2010r. w wysokości 150 zł. Jak już wskazano wyżej, kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana przez sąd ogranicza się wyłącznie do zbadania jej zgodności z prawem, a nie jej celowości, czy też słuszności. W przypadku decyzji uznaniowej kontrola ta natomiast ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy przy jej wydaniu organ administracji nie przekroczył granic uznania, czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie i wreszcie, czy postępowanie poprzedzające jej wydanie, zostało prawidłowo przeprowadzone, w szczególności zaś, czy stan faktyczny został ustalony w prawidłowy sposób. Tego rodzaju uchybień w niniejszej sprawie sąd się jednak nie dopatrzył. W uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie decyzji organy administracji w sposób przekonujący przedstawiły swoje stanowisko w sprawie. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. ar