II SA/Łd 419/09

Dnia 5 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uznania rekultywacji gruntów wyrobiska za zakończoną oddala skargę. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. O. i Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Ł., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie uznania za zakończoną rekultywacji gruntów wyrobiska "A." w części dotyczącej działki Nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] miasta S., stanowiącą własność M. O. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. wystąpiła do organu I instancji o uznanie za zakończoną rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego, w części dotyczącej działki będącej własnością M. O. W uzasadnieniu strona wskazała, że rekultywacja na tym terenie napotyka na szereg trudności, gdyż właściciel działki wielokrotnie uniemożliwiał fizyczne jej przeprowadzenie. Korzysta on również ze środków ochrony prawnej na gruncie prawa cywilnego (pozwy, apelacje), które to uniemożliwiają rekultywację. Organ I instancji decyzją z dnia [...] roku, odmówił uznania rekultywacji gruntów wyrobiska, w części dotyczącej określonej działki za zakończoną. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż z dokumentów zebranych w toku postępowania wynika, że działka nie została objęta pracami rekultywacyjnymi (jest porośnięta niebezpiecznym chwastem – trzcinnikiem). Zdaniem organu orzekającego, tylko gdy zostanie przywrócone użytkowanie określone decyzją (w tym przypadku jest to kierunek leśny), organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Jeżeli grunt nie został przywrócony do użytkowania, to niezależnie od charakteru przeszkód do zrekultywowania lub zakresu brakujących do zakończenia rekultywacji zabiegów, nie można uznać rekultywacji za zakończoną. Odwołanie od tej decyzji wniosła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz M. O. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w swoim odwołaniu wskazała na naruszenie art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przez jego niezastosowanie i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie o braku podstaw do prowadzenia rekultywacji. Zdaniem strony, organ wydający decyzję nie wziął pod uwagę faktu, że działalność, która spowodowała ograniczenie wartości użytkowej gruntów została zakończona w latach 80-tych ubiegłego wieku. Upłynął zatem ponad 20-letni okres, kiedy grunty objęte rekultywacją, nie są użytkowane. Z tych względów organ powinien zastosować przepis art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że rekultywację gruntów prowadzi się w miarę jak grunty te stają się zbędne całkowicie, częściowo lub na określony czas do prowadzenia działalności przemysłowej oraz kończy się w terminie do 5 lat od zaprzestania działalności. Organ powinien rozważyć, czy prowadzenie rekultywacji po upływie 20-letniego okresu od zakończenia działalności gospodarczej jest zasadne. M. O. w treści odwołania wskazał, że zgadza się z sentencją decyzji, że rekultywacja jego działki me została zakończona, ale nie zgadza się z uzasadnieniem rozstrzygnięcia. Proces rekultywacji gruntów nie został zakończony z jego winy. W jego ocenie, decyzja organu I instancji z dnia [...] roku nie zobowiązuje, ani nie uprawnia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do sadzenia lasu na działce. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 roku nie rozstrzyga kierunku rekultywacji, a jedynie informuje, jak powinna być wykonana rekultywacja. Zgodnie z tym wyrokiem, GDDKiA powinna ukształtować właściwą rzeźbę terenu, umocnić skarpy, zbudować drogi. Takich działań domaga się odwołujący. Wyrok, zdaniem strony, nie uprawnia do sadzenia lasu. Odwołujący się nie miał możliwości zapoznania się z wnioskiem wszczynającym postępowanie w sprawie, ani z opinią rzeczoznawcy, na którą powołał się organ. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] roku, po rozpatrzeniu odwołań, utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] roku Starosta [...] ustalił całkowitą utratę wartości użytkowej gruntów wyrobiska oraz zobowiązał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. do wykonania rekultywacji tych gruntów poprzez ich zalesienie, w terminie do dnia 31 grudnia 2007 roku i powiadomienia organu o zakończeniu rekultywacji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarga na powyższą decyzję została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Z dokumentów zgromadzonych w aktach wynika, że wykonawca prac działający na zlecenie GDDKiA nie mógł przeprowadzić prac z uwagi na działania właściciela gruntu, który uniemożliwiał mu wejście na teren działki. Z dokumentów wynika także, że rekultywacja sąsiednich gruntów została zakończona. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę prawną wniosku o uznanie rekultywacji za zakończoną stanowi przepis art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 w/w ustawy, w sprawach o uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną, decyzję wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego – w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jednakże w stanie faktycznym sprawy, nie zachodziła konieczność zasięgania opinii, gdyż rekultywacja działki nie została zakończona i nie może zostać dokończona z powodu braku udostępnienia jej terenu przez właściciela gruntu. Jak wynika z zapowiedzi właściciela gruntu, każda próba zalesienia działki skończy się niepowodzeniem, bo usunie on nasadzenia. W tej sytuacji nie jest możliwe uznanie rekultywacji za zakończoną. Okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia w sprawie jest to, czy rekultywacja została zakończona. Skoro bezspornym jest, że rekultywacja nie jest zakończona, nie zachodzi potrzeba przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, ani zasięgania opinii podmiotów wymienionych w art. 22 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania M. O. organ wskazał, że analiza dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodzi, że celowo uniemożliwia on przeprowadzenie rekultywacji gruntu w kierunku leśnym. Natomiast, podniesiony przez GDDKiA zarzut naruszenia art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez jego niezastosowanie, nie jest trafny. Przewidziany w tym przepisie 5-letni termin do prowadzenia rekultywacji, poczynając od zaprzestania działalności przemysłowej, ma zdaniem organu charakter instrukcyjny i ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wiąże z jego niedochowaniem żadnych konsekwencji prawnych. W szczególności nie może być podstawą do umorzenia postępowania w tej sprawie. W skardze na powyższą decyzję M. O. wskazał, że nie zgadza się z treścią jej uzasadnienia, gdyż nie jest prawdą, że uniemożliwia on przeprowadzenie rekultywacji. Od 1993 roku domaga się on przeprowadzenia rekultywacji w wybranej przez niego formie, co gwarantuje mu konstytucja i ustawy. Nie wyraża on zgody na leśny kierunek rekultywacji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 roku, II SA/Łd 387/03 uwzględnił jego skargę i wskazał, że grunt można rekultywować w kierunku rolnym, leśnym. Kwestionowane decyzje, jak wskazał Sąd w tym wyroku, są sprzeczne z Konstytucją i ustawami. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organy ponownie wskazały na leśny kierunek rekultywacji. Skarżący nie wyraża zgody na rekultywację gruntów w kierunku leśnym, gdyż uniemożliwi mu to korzystanie z nieruchomości i takiego sposobu rekultywacji nikt z nim nie uzgadniał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 22 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po myśli przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy, decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. W sprawach tych, zgodnie z treścią art. 22 ust. 2 w/w ustawy, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego – w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W stanie faktycznym sprawy niewątpliwym jest, że rekultywacja na terenie działki skarżącego nie została przeprowadzona. Okoliczność ta nie jest kwestionowana ani przez skarżącego, ani przez uczestnika postępowania, jako podmiot zobowiązany do przeprowadzenia tej rekultywacji. Fakt ten ustalił także organ w sposób nie budzący wątpliwości. Organ I instancji dysponował w tym zakresie dokumentacją fotograficzną i opinią biegłego w zakresie ochrony przyrody, sporządzoną na zlecenie podmiotu zobowiązanego do rekultywacji gruntów. Z treści tej opinii wynika, że na terenie działki skarżącego nie przeprowadzono prac, z uwagi na nieudostępnienie terenu działki przez właściciela. Wobec tak ustalonych okoliczności, rozstrzygniecie organów orzekających o odmowie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, było zgodne z prawem. Decyzje podjęte przez organ w tym zakresie spełniają także wszystkie wymogi formalne, uzasadnienie jest wyczerpujące i zawiera wszystkie niezbędne elementy. Ustosunkowując się do zarzutów skargi dotyczących kierunku rekultywacji należy wskazać, że organ I instancji decyzją z dnia [...] roku określił sposób rekultywacji gruntów ustalając leśny kierunek rekultywacji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy. Po rozpoznaniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 marca 2006 roku, II SA/Łd 1222/05 oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści wyroku wyjaśnił, że decyzja w kwestii określenia kierunku rekultywacji jest zgodna z prawem. Dokonując analizy postępowania przeprowadzonego w sprawie, a także oceniając przyjęte przez organ kryteria i przesłanki, które zdecydowały o leśnym kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu, Sąd wskazał, iż organy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie przytoczyły w sposób poprawny wszystkie okoliczności mające wpływ na podjętą decyzję, a nadto należycie okoliczności te wartościowały. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 2 kwietnia 2007 roku, II OSK 1018/06). Z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zawarta w pkt 18 art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, definicja rekultywacji nie używa określenia "przywrócenia gruntów do stanu poprzedniego", co determinowałoby kierunek rekultywacji w zależności od charakteru zagospodarowania tego gruntu przed jego degradacją lub dewastacją. Przez rekultywację rozumie natomiast przywrócenie zdegradowanym lub zdewastowanym gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleby, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Tak sformułowana definicja rekultywacji gruntów rolnych i leśnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie daje podstaw do przyjęcia, iż rekultywacja gruntów rolnych winna zostać przeprowadzona wyłącznie w kierunku rolnym. Żaden z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie nakazuje rekultywacji zdegradowanych lub zdewastowanych gruntów rolnych wyłącznie w kierunku rolnym. Wyjaśniając w pkt 19 art. 4 cyt. ustawy pojęcie zagospodarowania gruntów podano, iż należy przez to rozumieć "rolnicze, leśne lub inne ich użytkowanie". Z treści przytoczonych uzasadnień do orzeczeń wynika, wbrew argumentom skarżącego, że w sprawie organy prawidłowo dokonały klasyfikacji rekultywacji spornego gruntu w kierunku leśnym. Jak już wskazywano, kierunek rekultywacji został określony w ostatecznych decyzjach organów administracji. Poprawność wyboru tego kierunku została także potwierdzona w treści wyroku sądu I, jak i II instancji. Owszem, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zapadł jednomyślnie. Tym niemniej pogląd wyrażony w jego uzasadnieniu jest dla stron postępowania, w tym także dla skarżącego, wiążący. Kwestia kierunku rekultywacji gruntu nie może być zatem przedmiotem rozważań w przedmiotowej sprawie. W treści skargi i w toku postępowania administracyjnego skarżący wskazywał, że bezpodstawnie został posądzony o uniemożliwienie rekultywacji gruntu. Kwestia ta jednak pozostaje poza wpływem na rozstrzygnięcie. Tym niemniej, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że to właśnie skarżący jest przyczyną braku rekultywacji na jego gruncie. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.