II SA/Łd 42/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne oddala skargę. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego przez M. K. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrany przez M. K. zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany okres, wobec pobierania w tym czasie dodatku pielęgnacyjnego z ZUS. W wyniku odwołania M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż niniejsza decyzja jest konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zmieniającej swoją własną ostateczną decyzję z dnia [...], przyznającą M. K. od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny i przyznającą to świadczenie na okres od 1 września 2005 r. do 31 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Łd 51/12, uchylił obie te decyzje i ocenił, iż skarżąca nie była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto organ nie ustalił, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od kiedy. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., w sprawie o sygn. I OSK 1280/12, oddalił skargę kasacyjną M. K. Jednakże nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż skarżąca nie była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, od momentu ukończenia przez nią 75 roku życia, w związku z nabyciem prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pomimo tego uchybienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu, bowiem na wynik rozpoznawanej sprawy wpływa rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie o sygn. II SA/Łd 51/12, w której Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], którą to decyzją Prezydent Miasta Ł. zmienił swoją własną ostateczną decyzję z dnia [...], przyznającą M. K. od 1 września 2005 r. na czas nieokreślony zasiłek pielęgnacyjny. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji w powołanym wyroku, uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, co skutkowało naruszeniem przez organy art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd II instancji zgodził się natomiast z Sądem I instancji, iż organ nie ustalił, czy i od kiedy skarżąca otrzymywała dodatek pielęgnacyjny. Prezydent Miasta Ł., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 16 ust. 6, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny w okresie od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. Uzasadniając wyjaśnił, że beneficjentka była pouczona, że przyznanie jej dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skutkuje brakiem podstaw do wypłacania na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego. Tym samym, skoro decyzją ZUS z dnia [...] został stronie przyznany dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 listopada 2006 r. to od tego dnia nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji M. K. wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie: - art. 30 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie można mówić o nienależnie pobranym świadczeniu; - art. 16 ust. 6 ustawy, poprzez przyjęcie, iż w przypadku naruszenia tegoż przepisu istnieje obowiązek zwrotu pobranego świadczenia rodzinnego; - art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy, który wymienia w sposób enumeratywny przesłanki przy spełnieniu, których uważa się świadczenie za nienależnie pobrane, przy czym w niniejszej sprawie żaden z powołanych wyżej przypadków nie zachodzi, zaś art. 16 ust. 6 nie może stanowić samoistnej podstawy uznania świadczenia za nienależnie pobrane. - art. 2 Konstytucji, tj. zasady zaufania obywateli do państwa; - art. 6, art. 8 i 9 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania i podejmowanie czynności w przedmiotowej sprawie z naruszeniem prawa w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej, jak również naruszenie zasady ogólnej czuwania przez organ administracji nad interesem strony. - art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 30 ust. 1 i ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję M. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie: - art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]; - art. 30 ust. 2 i art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest nienależnie pobrane świadczenie; - art. 16 ust. 6 ustawy, poprzez przyjęcie, iż w przypadku naruszenia tegoż przepisu istnieje obowiązek zwrotu pobranego świadczenia rodzinnego; - art. 11 w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu; - art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Zdaniem skarżącej, niezasadne jest przerzucanie na nią odpowiedzialności i konsekwencji, w szczególności finansowych, związanych z nieprawidłowym działaniem organów administracji publicznej. Narusza to art. 2 Konstytucji RP, czyli zasadę zaufania obywateli do państwa, a także zasady przewidziane w art. 6 i 8 k.p.a. Organ wydając decyzję w dniu [...] miał wiedzę, iż świadczeniobiorca w dniu 13 listopada [...] r. skończy 75 lat, a tym samym w dniu 31 października 2006 r. zostanie spełniona przesłanka przewidziana w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. (Dz. U. z 1998 r., nr 162 poz. 1118, ze zm.), tj. iż po dacie 31 października [...] r. skarżąca będzie osobą, która pobiera świadczenie rodzinne wbrew postanowieniom art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nieważność postępowania lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Istotne w tej sprawie jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi kontroluje legalność zaskarżonej decyzji w warunkach związania wcześniejszym wyrokiem sądu, w myśl art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r., II SA/Łd 51/12, uchylił zarówno decyzję Prezydenta Miasta Ł. jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekające o uznaniu za nienależnie pobrany przez M. K. zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Ocenił, iż skarżąca nie była prawidłowo pouczona o braku prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto organ nie ustalił, czy faktycznie dodatek pielęgnacyjny został jej przyznany i od kiedy. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jednakże, w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, ale wyraził w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż sąd pierwszej instancji, ocena NSA jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w związku z art. 193 p.p.s.a. (vide wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101 oraz z dnia 12 września 2012 r., II GSK 1093/12, LEX nr 1244482). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12, nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, iż skarżąca nie była pouczona o tym, że od momentu ukończenia przez nią 75 roku życia uprawniona jest wyłącznie do otrzymywania dodatku pielęgnacyjnego i tym samym brak jest podstaw do wypłacania na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego. NSA zauważył, iż podpisany przez skarżącą w dniu 13 września 2005 r. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zawierał jasno sformułowane pouczenie, iż zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz na podstawie innych ustaw. Sąd II instancji przyznał, iż doręczona skarżącej decyzja z dnia [...] oraz kolejna decyzja ją zmieniająca z dnia [...] zobowiązują ją jedynie do powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarżąca nie miała świadomości o tym, iż nie jest dopuszczalne równoczesne pobieranie zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, skoro już na etapie składania wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego była prawidłowo pouczona o konkurencyjności obydwu świadczeń. Sąd II instancji zgodził się natomiast z Sądem I instancji, iż organ nie ustalił, czy i od kiedy skarżąca otrzymywała dodatek pielęgnacyjny i w tym zakresie uznał za konieczne podjęcie stosownych czynności wyjaśniających. Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego były więc wiążące, tak dla organów administracji ponownie rozpoznających sprawę jak i dla sądu kontrolującego zaskarżony do niego akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi badał więc, czy organy administracji podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2013 r., I OSK 1280/12. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie i obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, zaś wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., I FSK 1129/12, LEX nr 1372073). Ocena prawna, zawarta w wyroku, traci moc tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Prezydent Miasta Ł. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekając o nienależnie pobranym zasiłku pielęgnacyjnym w okresie od 1 listopada 2006 r. do 31 sierpnia 2011 r. wyjaśniły, że decyzją ZUS z dnia 6 listopada [...] r. został M. K. przyznany dodatek pielęgnacyjny od dnia 1 listopada 2006 r. i od tego dnia nie przysługiwało jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Strona była bowiem pouczona, że przyznanie jej dodatku pielęgnacyjnego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych skutkuje brakiem podstaw do wypłacania na jej rzecz zasiłku pielęgnacyjnego. Kwestia prawidłowości pouczenia M. K. o braku prawa do pobierania świadczenia rodzinnego została już prawomocnie rozstrzygnięta i zagadnienie to, nie podlegało już ocenie przez organ, ani też sąd rozpoznający sprawę ponownie. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wobec niedostosowania treści pouczenia do możliwości zrozumienia przez skarżącą. Ta kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta. A zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Za przedwczesny zaś należy uznać zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 tej ustawy, gdyż organy nie orzekały w zakresie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Ta kwestia może ewentualnie stanowić kolejny etap postępowania w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego pobranego przez M. K. Brak też podstaw do skutecznego podnoszenia zarzutu naruszenia art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach pieniężnych. Nabycie bowiem prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Z mocy prawa ustaje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą przyznania dodatku pielęgnacyjnego w związku z ukończeniem 75 lat. Przepis art. 16 ust. 6 reguluje kwestię zbiegu uprawnień w taki sposób, iż świadczenia te wykluczają się wzajemnie, aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Ustawodawca nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać i wprowadził regułę kolizyjną wyłączającą przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., I OSK 1919/11, LEX nr 1419467). Organ, zgodnie ze wskazaniami sądu ustalił zakres uprawnień M. K. wynikający z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 listopada [...] r. o przyznaniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego od 1 listopada 2006 r. Dało to podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Albowiem przepis ten stanowi, iż "zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Istotą art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wyeliminowanie przypadków, w których zasiłek pielęgnacyjny mogłaby uzyskać osoba pobierająca już dodatek pielęgnacyjny. Z uwagi na znaczne podobieństwo tych dwóch świadczeń, a w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat, praktyczną tożsamość przesłanek uzyskiwania tych świadczeń, takie niebezpieczeństwo realnie istnieje. Stąd niezrozumiałym pozostaje zarzut naruszenia tego przepisu, w sytuacji gdy potwierdzenie zaistnienia przesłanki wymienionej w art. 16 ust. 6 nie było kwestionowane przez stronę, a skutkuje stwierdzeniem braku prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od momentu nabycia prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Niejasny też jest zamiar strony wynikający z zarzutu naruszenia art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 24 określa zasady ustalania okresów, na które przyznaje się świadczenia rodzinne, ustalając początkowe i końcowe terminy przyznawania tych świadczeń. Ogólną zasadą wynikającą z ust. 1 tego artykułu jest ustalanie świadczeń na okres zasiłkowy. Jednak artykuł ten reguluje odstępstwa od tej ogólnej zasady, w samym już ust. 1, a także w kolejnych od ust. 2-5. Wyjątek od zasady przyznawania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy, określony art. 3 pkt 10 ustawy, co do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności lub ukończenia 75 roku życia, o którym mowa w art. 16, przez ustalenie okresu, wynika właśnie z ust. 4 art. 24. Jednakże w sytuacji uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego, strona traci prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, mimo iż świadczenie to było jej przyznane na czas nieokreślony. Bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. i związany z nim zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. bowiem skarżąca w toku całego postępowania brała aktywny udział w czynnościach procesowych, czego dowodem są zarówno odwołania od kolejnych decyzji organów, a także skargi do sądów administracyjnych obu instancji, tym samym uznać należy, iż strona miała zapewnioną należytą ochronę swoich praw. Organy administracji, zgodnie z art. 11 k.p.a. należycie wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji były tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. A konstrukcja orzeczenia zawierała wszystkie elementy wymagane przepisami art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. LS