II SA/Łd 423/09

Dnia 19 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant sekretarz sądowy Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. O.-O. i T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących J. O.-O. i T. O. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. O.-O. i T. O. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie ustalenia dla A S.A. z siedzibą w K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną w Ł. przy ul. A [...], działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 59, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W wyniku analizy akt sprawy ustalono, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki A z dnia 19 czerwca 2007 r. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania J. O.-O. i T. O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało m.in., iż nieprawidłowo wyznaczony został obszar analizowany, natomiast sama analiza urbanistyczna przeprowadzona została w sposób ogólnikowy i nieczytelny, uniemożliwiający ocenę dopuszczalności inwestycji, nieprawidłowo określona została szerokość elewacji frontowych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. uwzględniając wytyczne organu odwoławczego ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. J. O.-O. i T. O. ponownie zakwestionowali prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia w drodze odwołania. W wyniku jego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium podkreśliło, iż w toku ponownej analizy akt sprawy organ I instancji nie uwzględnił poprzednich wytycznych zawartych w decyzji z dnia [...] r. Wprawdzie zmianie uległ wyznaczony obszar analizowany, niemniej jednak nadal jest nieprawidłowy. Organ nie wyjaśnił nadto jak wyliczył wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik projektowanej szerokości elewacji frontowej, parametry wysokości elewacji frontowej i geometrii dachu. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając w oparciu o art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 k.p.a. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podkreślając, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki w nim określone, a stan ten uzasadnia ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Ustosunkowując się do poszczególnych przesłanek wyjaśnił, iż obszar analizowany został zabudowany zabudową mieszkaniową wielorodzinną, o wysokości pięciu kondygnacji oraz zabudową produkcyjno-usługową do trzech kondygnacji nadziemnych, nadto występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, często zdekapitalizowana, o wysokości do dwóch kondygnacji nadziemnych. W wyniku analizy urbanistycznej organ określił współczynnik zabudowy - 0,25, projektowaną szerokość elewacji frontowej do 34,3 m., wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do trzech kondygnacji nadziemnych, w zakresie geometrii dachu uznał, iż może zostać potraktowana indywidualnie z uwagi na wielość rozwiązań na budynkach objętych obszarem analizowanym, określił nachylenie połaci dachowych w przedziale 3º -8º, układ połaci dachowych dwu lub wielopłaszczyznowy. Organ wskazał, iż teren inwestycji znajduje się pomiędzy zabudową mieszkaniową wielorodzinną, która przemieszana jest z budynkami mieszkaniowymi jednorodzinnymi, w większości z lat 20, 30 XX w. W kwestii wysokości podał, iż wysokość zabudowy wielorodzinnej osiąga minimum pięć kondygnacji, taką wysokość mają budynki po północnej stronie, prawie na wprost terenu wnioskowanej inwestycji. W kwestii ustalonego wskaźnika zabudowy organ podał, iż dla poszczególnych działek wskaźnik ten mieści się w przedziale 0,01-0,40, dla zabudowy jednorodzinnej maksymalnie 0,41, zatem przyjęcie wskaźnika na 0,33 nie jest sprzeczne z cechami tego terenu. Co do szerokości elewacji frontowej, średnia dla inwestycji określona na 34,3 m. jest właściwa z uwagi na istniejące wartości tj. szerokość drugiego planu północnej zabudowy ul. A, która wynosi 66 m., fronty zabudowy południowej tej ulicy stanowią szerokość rzędu 103 m., 30,7 m. i 49 m., w konsekwencji przyjęcie wartości 69 m. jest właściwe, podkreśli spoistość i wyrazistość obudowy ulicy miejskiej. Reasumując stwierdził, iż spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. Przechodząc do pozostałych warunków z art. 61 ust. 1 w/w ustawy podał, iż teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ulicy A, jej uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie jest konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne gdyż inwestycja jest zlokalizowana na terenach trwałego zainwestowania, ustalone warunki zabudowy są również zgodne z przepisami odrębnymi. Konkludując organ podkreślił, iż inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 w/w ustawy, nadto decyzja została uzgodniona z Urzędem Marszałkowskim w Ł. w zakresie zgodności z wewnętrznym układem drogowym, postanowieniem z dnia [...] r. oraz Zarządem Dróg i Transportu, postanowieniem z dnia [...] r. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. O.-O. i T. O., wnosząc o obniżenie maksymalnej wysokości planowanych budynków do dwóch kondygnacji naziemnych, nie większej niż budynki mieszkalne po stronie południowej ul. A, nadto utrzymanie szerokości elewacji frontowej nie szerszej niż w istniejącej zabudowie po stronie południowej ul. A oraz odstąpienie od realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie pomiędzy ulicami B, C, D i A. Wskazując na zasadność postawionych wniosków odwołujący argumentowali, iż realizacja inwestycji spowoduje pogłębienie nieładu przestrzennego w obrębie ulic B, C, D, A, gdyż wprowadzi kolejny rodzaj zabudowy obok istniejącej zabudowy jednorodzinnej, usługowo-produkcyjnej. Zdaniem odwołujących należy dążyć do wyeliminowania zabudowy przemysłowej na rzecz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W kwestii ilości kondygnacji i szerokości elewacji frontowej podnieśli, iż w obszarze analizowanym nie ma zabudowy pięciokondygnacyjnej oraz elewacji o szerokości do 69 m., tym samym uzasadnione jest twierdzenie, iż nie spełnione zostały łącznie wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na nie zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa. Zwrócili również uwagę, iż realizacja planowanej zabudowy ograniczy komfort korzystania z ich nieruchomości i zmniejszy jej walory użytkowe. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję I instancji. Uzasadniając organ odwoławczy przytoczył i podzielił ustalenia poczynione przez organ I instancji. Podkreślił, iż na terenie objętym obszarem analizowanym brak jednolitości formy zabudowy, wręcz przeciwnie, zabudowa jest bardzo zróżnicowana, począwszy od zabudowy jednorodzinnej, poprzez wielorodzinną, skończywszy na usługowo-produkcyjnej. Stąd planowana inwestycja wkomponuje się w istniejący układ urbanistyczny. Ustosunkowując się do wniosków odwołania Kolegium podniosło, iż na dwóch działkach położonych na wprost terenu inwestycyjnego występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o maksymalnej wysokości pięciu kondygnacji i maksymalnej szerokości elewacji frontowej 65 m, zatem ustalone dla planowanej zabudowy wskaźniki nie odbiegają od już istniejących i brak jest podstaw do wkomponowania w ten układ zabudowy niższej. Kwestia ewentualnego zacienienia działki odwołujących rozpatrywana będzie dopiero na kolejnym etapie tj. w postępowaniu przed organami budowlanymi, jako właściwymi. Natomiast na obecnym etapie interesy osób trzecich zostały zabezpieczone poprzez określenie w pkt 4 decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów tych osób i nałożenie m.in. obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa pożarowego i wymagań higieniczno-sanitarnych, zapewnienie ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż analiza materiałów sprawy w świetle prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej, w oparciu o wyznaczony, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obszar analizowany, uzasadnia stwierdzenie, iż planowana inwestycja zapewni zachowanie ładu przestrzennego, stworzy z istniejącą zabudową harmonijną całość, uwzględnia wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. J. O.-O. i T. O. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i uznanie, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wysokości maksymalnej, dla obszaru analizowanego, jest zgodne z prawem, w sytuacji gdy taka wysokość nie występuje w linii ulicy, na której planowana jest inwestycja. Nadto art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 54 w/w ustawy poprzez pogwałcenie praw osób trzecich, w tym brak rozważenia dopuszczalności ustalenia wjazdu na teren inwestycji, jak i innych urządzeń bezpośrednio przy granicy z nieruchomością skarżących. Przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia górnej krawędzi elewacji frontowej, a wskazanie jedynie ilości kondygnacji, ustalonej z naruszeniem zasad określonych w art. 1 ust. 2 w/w ustawy. Naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórczą analizę obszaru analizowanego rozciągającego się wokół działki, co skutkuje zarzutem, że w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału sprawy, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 w/w ustawy w związku z § 3 w/w rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., z uwagi na brak uzasadnienia, jakimi kryteriami kierował się organ ustalając obszar analizowany. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, względnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając postawione zarzuty i wnioski skarżący powtórzyli argumentację odwołania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Sąd nie przejmuje jednakże sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Wychodząc z powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz "c" p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję I instancji w sprawie ustalenia na wniosek A SA z siedzibą w K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingiem podziemnym i infrastrukturą techniczną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy: ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej w dalszej części rozważań jako u.p.z.p., aktu wykonawczego do tej ustawy tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego(Dz. U. Nr 164, poz.1588) powoływanego jako rozporządzenie oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.). Postępowanie prowadzone z wniosku o ustalenie warunków zabudowy ma na celu określenie, ustalenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne zmierzające do zmiany zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalne, a jeśli tak to na jakich warunkach. W świetle art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy terenu wydaje się w przypadku "zmiany zagospodarowania terenu", w pojęciu tym niewątpliwie mieści się m.in. budowa nowego obiektu. Organy prowadzące postępowanie w sprawach warunków zabudowy zobligowane są do ustalenia cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę. W tym celu obowiązane są uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, zatem takiego układu przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym celu, każdorazowo dla konkretnej sprawy, organ sprawdza, czy planowane zamierzenie spełnia łącznie wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który m.in. uzależnia zmianę w zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Regulacja taka ma zapewnić zachowanie ładu przestrzennego. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 u.p.z.p. określa przywołane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, ponieważ nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Przeprowadzona analiza nie odpowiada wymaganiom wynikającym z cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Przedmiotowa mapa z prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym winna zawierać elementy, o których mówi przepis art. 107 § 1 k.p.a. i zawierać adnotację, iż stanowi załącznik, odpowiednio, do decyzji, bądź wyników analizy. Bowiem przepis § 9 k.p.a. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy, jak i wyniki analizy, oprócz części tekstowej, zawierały również część graficzną, sporządzoną w czytelnej technice, zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Przy czym część graficzną analizy należy sporządzić z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygając niniejszą sprawę, organy uchybiły powyższym wymogom, bowiem załącznik graficzny do decyzji nie zawiera informacji co do rodzaju mapy, jej zaewidencjonowania, skali, jak też podpisu osoby uprawnionej. Nie został również wyznaczony obszar analizowany, a jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji i nieprzekraczalna linia zabudowy. Natomiast wyniki analizy zostały sporządzone jedynie w części tekstowej, bez załącznika graficznego. W konsekwencji nie jest możliwa kontrola prawidłowości przeprowadzonej przez organ analizy urbanistyczno-architektonicznej, w wyniku której organ uznał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie wszystkie wymagania sformułowane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym, że spełniona została sformułowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa. Bowiem, w przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 537/08, niepublikowany, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 451625). Zaznaczyć należy, iż z zachowania wymogów, określonych w przywołanym § 9 w związku z § 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., dla części graficznej zaskarżonej decyzji i wyników analizy, jako obligatoryjnego załącznika do niej, nie zwalniał organu fakt, iż w aktach sprawy znajdują się kopie map z wyznaczonym obszarem analizowanym, ponieważ pomijając fakt, iż one również nie zawierały wskazanych elementów, to znaczna ich część służyła analizie na poprzednich etapach postępowania i nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Każda decyzja ustalająca warunki zabudowy, jak również odmawiająca ich ustalenia, jest odrębną nową decyzją, dla której wymagane jest przygotowanie każdorazowo nowej dokumentacji, nie ma podstaw prawnych do korzystania ze starych map, czy analiz urbanistyczno-architektonicznej. Z treści analizy urbanistycznej wynika, że analizę spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przeprowadzono w obszarze analizowanym wyznaczonym na mapie w skali 1:3000, jako trzykrotna wartość frontu działek i jest ona większa od 50 m. Wskazana mapa, oczywiście, nie odpowiadała wymogom art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a ustalone granice obszaru analizowanego nie poddają się kontroli. Bowiem organ nie wskazał sposobu ustalenia i wyliczenia przyjętych wartości. Przede wszystkim nie podał, którą odległość przyjął jako "front działek". Przepis § 2 pkt 5 definiuje front działki – jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Organ przystępując do ustalenia granic obszaru analizowanego powinien precyzyjnie wskazać, którą część działki przyjął jako jej front, jaka jest jej szerokość, ile wynosi trzykrotna szerokość frontu i czy nie jest mniejsza niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Niezachowanie powyższych warunków uniemożliwiło pełne i rzetelne zbadanie stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, gdyż nie zostały wyjaśnione kwestie zasadnicze dla sprawy. Znajdujące się w aktach dokumenty nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż planowana inwestycja jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami, gdyż nie sposób ocenić do jakich parametrów, gabarytów i cech istniejącej zabudowy w terenie się odnosiły. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli teren obszaru analizowanego został wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1504/06, niepublikowany, dostępny w Lex nr 302537). W tych warunkach ustalanie przez organ wymagań dotyczących nowej zabudowy nastąpiło z naruszeniem zasad procedury administracyjnej art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. które mogło prowadzić do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego niweczy również prawidłowość ustaleń w zakresie wynikającym z § 6-8 rozporządzenia, z uwagi na brak możliwości odniesienia danych ustalonych w decyzji do zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Tym bardziej, iż jak wynika z samej analizy urbanistyczno-architektonicznej, organ deklarował dążenie do zachowania ładu przestrzennego, ale nie odniósł się do poszczególnych wymogów w sposób sformułowany w § 6-8 przywoływanego już rozporządzenia, uwzględniając charakter i kubaturę całej zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie tej, która zbliżona jest gabarytami do planowanej zabudowy. Tymczasem określając wymagania w zakresie geometrii dachu organ określił jedynie nachylenie połaci dachowych w przedziale 3º - 8º zaznaczając, iż projektowany dach ma harmonijnie nawiązywać do dachów sąsiedniej zabudowy. W § 8 rozporządzenia ustawodawca wskazał natomiast, iż geometrię dachu, przez którą należy rozumieć kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ takiej analizy nie przeprowadził, lakonicznie wskazał na dużą różnorodność i indywidualne podejście w kwestii geometrii dachu. Abstrahując od wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego zauważyć należy, iż organ ustalając geometrię dachu uwzględnił jedynie układ połaci dachowych i kąt nachylenia. Niepełna analiza dotyczy również wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (§ 6) i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7). W tym zakresie zgodzić należy się ze skarżącymi, iż nieuzasadnione było posługiwanie się przez organ pojęciem "kondygnacji", w sytuacji gdy żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani rozporządzenia wykonawczego, nie używa takiego sformułowania dla określenia wysokości budynku. Organy administracji powinny posługiwać się wyłącznie nomenklaturą zawartą w akcie, na podstawie którego orzekają. Tym bardziej, iż w § 7 ust. 2 rozporządzenia mowa jest o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mierzonej od średniego poziomu terenu, wymagany jest zatem pomiar w jednostce metra, a nie w kondygnacjach. Pamiętać należy, iż przy ustalaniu wymagań dla nowej zabudowy, tak w zakresie szerokości elewacji frontowej, jak i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, należy zachować wskazania ustawodawcy, co do przyjętych metod wyliczania tych wielkości jak i kolejności ich stosowania. W § 6 ustawodawca jako zasadę wskazuje zastosowanie średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, ale dopuszcza, w następnej kolejności, również wyznaczenie innej szerokości, jeżeli wynika to z analizy. Podobnie, regulacja § 7 wskazuje w jakiej kolejności stosować, podane w tym przepisie, metody ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, i tej kolejności należy ściśle przestrzegać, uzasadniając wybór i przyjęte rozwiązanie. Za nieuzasadniony należy uznać zarzut skarżących usytuowania zjazdu, bezpośrednio przy granicy z działką strony. Na tym etapie postępowania uzgadnia się jedynie możliwość włączenia się do ruchu drogowego przedmiotowej inwestycji. Kwestia zaś usytuowania i budowy zjazdu następuje w odrębnym postępowaniu po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu. Zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja ustalająca warunki zabudowy powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, usytuowanie obiektów budowlanych należy bowiem wyłącznie do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego (tak m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1996 r., sygn. akt OPK 22/96, ONSA 1997, Nr 2, poz. 59). W konsekwencji powyższego zarzut związany z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 54 u.p.z.p. nie jest zasadny. Zwrócić należy uwagę organów, iż imieniu inwestora, Spółki A, począwszy od złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, występował P. L. W aktach sprawy znajduje się stosowne pełnomocnictwo, w którym jednak zostało wprost wskazane, iż zostało udzielone na okres od 2 stycznia 2008 r. do 30 września 2008 r. W aktach sprawy brak innego dokumentu, który uprawniałby P L. do dalszej reprezentacji Spółki. Tymczasem decyzja organu I instancji została doręczona P L. w dniu [...] r.. Następnie organ odwoławczy przesłał swoje rozstrzygnięcie na adres P.L., który potwierdził doręczenie mu decyzji z dniem [...] r. Organy obu instancji, zdaje się, nie zauważyły, iż pełnomocnictwo dla P. L. wygasło w dniu 30 września 2008 r. i nie wystąpiły do inwestora o wyjaśnienie kwestii reprezentacji spółki i nie wezwały do złożenia aktualnego pełnomocnictwa, sanującego skuteczność doręczenia decyzji stronie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny dokonać analizy stanu terenu po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego. Mając na względzie wymagania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organy winny ocenić zgodność planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy, a swoje stanowisko uzasadnić w myśl art. 107 § 3 k.p.a., traktując uzasadnienie jako źródło informacji dotyczące sposobu rozumowania i przyjętych przez organ założeń. Z uwagi na wyżej wskazane naruszenia prawa, Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a Nie znalazł natomiast podstaw do zastosowania trybu z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., o co wnosili skarżący, nie wskazując jednak na przyczyny nieważności zaskarżonego aktu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.