II SA/Łd 426/08

Dnia 27 listopada 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 roku sprawy ze skargi C. P. i B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy pawilonu handlowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu B. C. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego B. C. w Ł. przy ulicy [...] kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącym i nakazuje wypłacić powyższą kwotę radcy prawnemu B. C. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. LS Decyzją Nr [...] z dnia [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego umorzył postępowanie wszczęte w organie nadzoru budowlanego na wniosek Cz. P. i B. P. w sprawie budowy pawilonu handlowego na działce nr 381/3 w W. przy ul. K. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż w dniu 16 sierpnia 2006r. na wniosek Cz. P. i B. P., właścicieli działek nr 381/4 i 378/1, to jest nieruchomości położonej w W. przy ulicy W. 3, wszczęte zostało postępowanie w sprawie budowy pawilonu handlowego na działce sąsiedniej nr 381/3, stanowiącej własność A. i P. P. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż Państwo P. rozpoczęli budowę pawilonu na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją nr [...] z dnia [...]., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...]. Decyzja powyższa była przedmiotem kontroli WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 3 listopada 2004r., sygn. akt II SA/Łd 1919/02, uchylił w/w decyzje, po czym Starosta [...] ponownie udzielił decyzją nr [...] z dnia [...] pozwolenia na budowę przedmiotowego pawilonu handlowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił A. i P. P. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego wraz z nadbudową pełniącą funkcje mieszkalną. W świetle powyższych ustaleń organ wywiódł, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie budowy pawilonu handlowego na działce nr 381/3 w W. przy ul. K. co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 §1 Kpa. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne wnieśli Cz. P. i B. P. podnosząc, iż zrealizowany budynek przekroczył o około 80 cm położenie w stosunku do starego budynku, natomiast odwołujący nie zostali poinformowani o jakimkolwiek postępowaniu prowadzonym w zakresie zmiany granic, jak również jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie nie chce udzielić żaden z organów nadzoru budowlanego, tym samym nie zgadzają się na taki stan rzeczy. Decyzją z dnia [...]. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności czy robót budowlanych celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż A. i P. P. wybudowali pawilon handlowy na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 21 października 2005r., organ I instancji stwierdził, iż obiekt został wykonany z odstępstwami o jakich mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, które podlegały na zmianie przebiegu trasy przyłączy wodno-kanalizacyjnych i zmianie wewnętrznych schodów żelbetowych na schody w konstrukcji stalowej, stwierdzono także nieistotne odstępstwa polegające m.in. na zmianie kształtu okien i drzwi, braku przeszklenia w poziomie piętra, rezygnacji z słupa, zmianie usytuowania ścian działowych. Jednocześnie decyzją nr [...] z dnia [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję nr [...] organu I instancji z dnia [...] i udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu handlowego wraz z nadbudową pełniąca funkcje mieszkalną , określając termin zakończenia prac na dzień 31 grudnia 2008r. Organ wyjaśnił również, gdyż odwołujący nie byli stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, iż do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor załączył geodezyjną inwentaryzacje powykonawczą, z której wynika, iż obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] ektem budowlanym, złożył także powykonawczą inwentaryzację geodezyjną przyłączy, uwzględniająca aktualną trasę tych urządzeń budowlanych. Podkreślił, iż lokalizacja obiektu jest zgodna z projektem, tym samym odwołujący bezzasadnie podnoszą zmianę lokalizacji obiektu w terenie i naruszenie granic nieruchomości. Następnie przytaczając treść przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ stwierdził, iż okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej lub orzekającej o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego, niezasadne byłoby także nałożenie obowiązku złożenia projektu zamiennego, gdyż nie można inwestorom zarzucić prowadzenie budowy z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Brak również podstaw do zobowiązania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych gdyż obiekt nie narusza obowiązujących przepisów. Organ odwoławczy uznał nadto, iż uzasadnienie organu I instancji nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 107 §3 Kpa, organ I instancji pominął bowiem obowiązek szczegółowego odniesienia stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa obowiązującego. Kończąc organ odwoławczy podkreślił, iż w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie można wydać decyzji o umorzeniu postępowania. W tym zakresie organ powołał się na treść wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 167/06. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Cz. P. i B. P. zarzucili zastosowanie niewłaściwej procedury postępowania a właściwie jej brak gdyż nie zostali powiadomieni i nie uczestniczyli w postępowaniu, które zakończyło się wyznaczeniem nowych granic. Nadto skarżący nie wiedzą na czyj wniosek postępowanie w sprawie granic było prowadzone i przed jakim organem. Wyjaśnili, iż przez ostatnie sto lat w granicy działek znajdował się budynek, który pewnego dnia na polecenie sąsiada został rozebrany, przystąpiono do prac, w toku których naruszono własność skarżących. Strona odniosła się do decyzji II instancji wskazując, iż pomimo licznych pytań postawionych w odwołani organ odwoławczy jedynie ogólnikowo odniósł się do stawianych zarzutów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w pełni podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wywiódł, iż skoro lokalizacja obiektu jest zgodna z projektem to trudno uznać, że dokonano istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę jego lokalizacji. Podkreślił, iż organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do korygowania danych zawartych w dokumentach geodezyjnych, natomiast są związane danymi wynikającymi z tych dokumentów, zaś kwestia ustalenia czy granica prawna odpowiada stanowi użytkowania także nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. W istocie, zarzuty skargi jak i odwołania złożonego na etapie postępowania administracyjnego sprowadzają się do sporu granicznego. Według skarżących posadowienie pawilonu handlowego wraz z nadbudową pełniącą funkcje mieszkalną na działce sąsiedniej nr 381/3, stanowiącej własność A. i P. P. nastąpiło z naruszeniem granicy Panów P., gdyż budynek został przesunięty o około 80 cm w stosunku do pierwotnie stojącego w granicy starego obiektu. Z faktu tego skarżący wywodzą, iż doszło do posadowienia pawilonu niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę oraz do niewłaściwego rozgraniczenia sąsiadujących nieruchomości. Nie przedkładają jednak na tę okoliczność żadnych dowodów np. w postaci mapy geodezyjnej wykazującej powierzchnię jak i granice działek. Postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie doprowadziło do ustalenia, iż A. i P. P. wybudowali pawilon handlowy na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...]. W wyniku wystąpienia inwestorów o zezwolenie na użytkowanie części parterowej obiektu, podczas oględzin w dniu 27 września 2007 r. organ I instancji stwierdził, iż obiekt został wykonany z odstępstwami o jakich mowa w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, które podlegały na zmianie przebiegu trasy przyłączy wodno-kanalizacyjnych i zmianie wewnętrznych schodów żelbetowych na schody w konstrukcji stalowej, stwierdzono także nieistotne odstępstwa polegające m.in. na zmianie kształtu okien i drzwi, braku przeszklenia w poziomie piętra, rezygnacji z słupa, zmianie usytuowania ścian działowych. Ostatecznie decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, określając termin zakończenia prac na dzień 31 grudnia 2008r. W uzasadnieniu organ podał, iż nie stwierdzono istotnych odstępstw od warunków zakreślonych w udzielonym pozwoleniu na budowę, gdyż za takie nie można uznać wskazane przez organ I instancji. Należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzone jest tylko przy udziale inwestora jako strony. Stąd też skarżący nie mogli być stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor, a wiec Państwo P. musieli załączyć geodezyjną inwentaryzacje powykonawczą, z której wynika, iż obiekt został wykonany zgodnie z zatwierdzonym decyzją Starosty [...] z dnia [...]. projektem budowlanym, złożyli także powykonawczą inwentaryzację geodezyjną przyłączy, uwzględniająca aktualną trasę tych urządzeń budowlanych. Powyższe dokumenty geodezyjne lokalizujące obiekt wraz z przyłączami pozwoliły jedynie na ustalenie prawidłowego, zgodnego z projektem budowlanym posadowienia budynku. Postępowanie to nie miało na celu dokonania rozgraniczenia sąsiadujących nieruchomości, bądź nowe wytyczenie czy zmianę ich granic. Ustalenia przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania w przedmiocie wyrażenia zgody na użytkowanie obejmowały również swym zakresem potwierdzenie zgodności, że wykonane roboty są wykonane w zgodzie ze sztuką budowlaną i nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym. Skarżący nie mają właściwie pewności jak przebiega granica prawna ich nieruchomości na gruncie i odnoszą ją jedynie do stanu ostatniego posadowienia budynków, który istniał na nieruchomości inwestorów przed wybudowaniem budynku przez Państwo P. Określają przesunięcie nowo wybudowanego obiektu na 80 cm w kierunku ich nieruchomości, co wcale jednak nie musi oznaczać naruszenia ich granicy czy wręcz wejścia na nieruchomość budynkiem sąsiada. Możliwość taka została wykluczona w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. W kontekście powyższych wywodów należy się zgodzić z twierdzeniami organu odwoławczego, iż ewentualne spory graniczne mogą być rozpoznawane w toku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego wpierw przed organami administracji a w ostateczności przed sądem powszechnym w postępowaniu nieprocesowym. Należy się również zgodzić z twierdzeniami, iż kwestia naruszenia granicy i jej nowego przebiegu, ewentualnie jej wytyczenia nie leży w kompetencji organów nadzoru budowlanego, również sądy administracyjne nie zajmują się tą kwestią. Po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie odpadła też możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do wybudowanego obiektu budowlanego wzniesionego przez Państwa P. W ocenie Sądu brak było podstaw do zobowiązania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż z przepisu tego wynika, że nałożenie takiego obowiązku jest możliwe jedynie wtedy, gdy obiekt narusza obowiązujące przepisy prawa, a więc ewentualne nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności czy robót ma na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Na nieruchomości inwestorów takich nieprawidłowości nie stwierdzono, gdyż uzyskali oni pozwolenie na użytkowanie. Należy zgodzić się również z organem odwoławczym, iż uzasadnienie organu I instancji nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 107 §3 Kpa, gdyż organ I instancji pominął bowiem obowiązek szczegółowego odniesienia stanu faktycznego sprawy do przepisów prawa obowiązującego. Jednak wadliwość ta została konwalidowana przez rozstrzygnięcie jaki i uzasadnienie organu odwoławczego. Co do formy rozstrzygnięcia jakim powinno się zakończyć postępowanie prowadzone przed organami nadzoru budowlanego, to Sąd podziela konstrukcje przyjętą przez organ nadzoru budowlanego drugiej instancji. W przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie można wydać decyzji o umorzeniu postępowania. W tym zakresie należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 167/06, w którym Sąd stwierdził: "Jeżeli inwestor wykonał roboty budowlane przy budowie obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i w okresie ważności tego pozwolenia, to po uchyleniu tej decyzji prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego nie jest możliwe w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wydanie decyzji o umorzeniu postępowania" . Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. Wskazane w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, a już z pewnościq nie miały ani nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy - w rozumieniu art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Nie zachodzą, też kodeksowe przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ( art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), ani teź kodeksowe lub wynikajace z innych przepisów przesłanki do stwierdzenia naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę Sąd nie stwierdził więc naruszenie prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogłoby ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powołane wyżej przepisy prawa, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.ł.