II SA/Łd 430/15

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz K. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...], znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odmówił udostępnienia informacji publicznej polegającej na podaniu w okresie od dnia 1 stycznia 2005r. do dnia 31 grudnia 2014r. danych dotyczących działania Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. w zakresie podania ilości postępowań – w formie zanonimizowanych kopii – dotyczących samowoli budowlanych zgłoszonych przez tenże organ do Prokuratury, w trybie art. 90 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), dalej powoływanej jako "Pr.bud.", jako zawiadomień o popełnieniu przestępstwa. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wskazał, że w dniu 23 stycznia 2015r. K. Ł. złożyła wniosek o udzielenie informacji w wyżej wskazanym zakresie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wezwał wnioskodawczynię do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego argumentując, że zgłoszone żądanie bezspornie dotyczy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 poz. 782 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.d.i.p.". W odpowiedzi na wezwanie K. Ł. podniosła, że organ niewątpliwie dysponował żądaną informacją, dysponuje obecnie i nie musi podejmować dodatkowych czynności ani wytwarzać nowych dokumentów aby ją udostępnić. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił następnie, że prowadzi rejestry orzeczeń, tj. postanowień i wykonanych kontroli oraz decyzji, lecz bez podziału na rodzaj wydawanych aktów, zatem ich zawartość nie odpowiada zakresowi żądanej informacji. Ponadto organ zauważył, że w dotychczasowej praktyce nie zachodziła potrzeba analizy posiadanych danych pod kątem żądania wnioskodawczyni na przestrzeni ostatnich 9 lat. W rezultacie organ podniósł, że musiałby specjalnie wytworzyć informacje na potrzeby wnoszącej i w tymże celu przejrzeć posiadane ewidencje dotyczące wydanych orzeczeń za lata 2005 – 2014. Udzielenie odpowiedzi na pytania objęte wnioskiem wymagałoby przede wszystkim indywidualnej analizy akt wielu spraw w celu wyszukania żądanej informacji, co skutkowałoby koniecznością wykorzystania określonych środków osobowych i finansowych. Nadto organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie potrafi w sposób prosty i przejrzysty zdefiniować celu i potrzeby posiadania informacji o działalności organu w zakresie wystąpień do organów ścigania na przestrzeni ostatnich 9 lat. W ocenie organu żądania wnoszącej mają bezpośredni związek z aktualnie toczącymi się sprawami w sądzie karnym, co otwiera możliwość udostępnienia przedmiotowych informacji na wniosek sądu. Podsumowując organ wskazał, że wnioskodawczyni nie przedstawiła szczególnie istotnego interesu publicznego zgodnie z wymogiem art. 3 ust.1 pkt 1 u.d.i.p., co obliguje do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o nakazanie organowi I instancji udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią wniosku z dnia 23 stycznia 2015r. Powołaną na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania K. Ł., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przepisy nie obligują organu nadzoru budowlanego do prowadzenia ewidencji ilości dokonanych zawiadomień o popełnieniu przestępstwa, w trybie art. 90 Pr.bud. Zgodnie z treścią art. 84 ust. 2 pkt 2 - 4 Pr.bud., organ nadzoru budowlanego prowadzi ewidencję decyzji, postanowień i zgłoszeń, rozpoczynanych i oddawanych do użytkowania obiektów budowlanych oraz zawiadomień o kontrolach, o których mowa w art. 62 ust. 1 pkt 3 Pr.bud. Udostępnienie żądanych przez wnioskodawczynię informacji wiązałoby się z koniecznością "przejrzenia" wszystkich akt spraw w przywołanym okresie, zweryfikowania, które z nich prowadzone były w trybie art. 48, art. 49b, albo też dotyczyły wykonywania robót budowlanych w sposób, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Pr.bud., ustalenia czy w postępowaniu tym dokonano zawiadomienia właściwego organu prokuratury, a następnie sporządzenia zanonimizowanej kopii takiego zawiadomienia. Organ podkreślił, że warunkiem koniecznym udostępnienia informacji przetworzonej jest wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego. Pojęcie to odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa, a skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, przy czym jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu. Nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań i wówczas informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. W ocenie organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. słusznie, po ustaleniu, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, zgodnie z wymogami u.d.i.p., wezwał wnioskodawczynię do wykazania w jaki sposób informacja wpływa na interes publiczny. Mając na względzie udzielenie odpowiedzi na wezwanie, uchybienie w postaci braku wyznaczenia w wezwaniu 14 – dniowego terminu, w ocenie organu odwoławczego, nie miało istotnego znaczenia i nie może wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. K. Ł. zarzuciła naruszenie art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podniosła, że żądana informacja jest informacją prostą i organ winien ją udostępnić zgodnie ze złożonym wnioskiem, bez żadnych warunków. Zdaniem skarżącej organ posiada żądaną informację i w żadnym razie nie musi jej specjalnie wytwarzać. Złożone przez organ zawiadomienia do Prokuratury nie wymagają żadnych zmian (poza ewentualną anonimizacją) przed ich udostępnieniem, co oznacza, że mamy do czynienia z gotową prostą informacją, już wytworzoną przez organ i będącą w jego posiadaniu, zaś wniosek dotyczył wyłącznie wydania kserokopii tychże zawiadomień, a nie ich analizy czy też oceny. Udostępnienie żądanej informacji nie spowoduje powstania dokumentów innych niż dokumenty pierwotne, już istniejące. W ocenie skarżącej argumenty organu o konieczności zaangażowania środków finansowych i osobowych są bezpodstawne, bowiem organ nie próbował uzasadnić ewentualnej pracochłonności koniecznych czynności, nie podał choćby w przybliżeniu o jaką ilość dokumentów chodzi, a określenie "ogromna liczba" jest zbyt ogólne. Skarżąca podkreśliła, że nie stanowi przetworzenia informacji sięganie do materiałów archiwalnych ani dokonywanie anonimizacji. Podniosła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczne treści, a organ odwoławczy nie odniósł się do istoty sporu stwierdzając jedynie, że niesporny jest fakt, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Skarżąca podkreśliła następnie, że treść wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2015r. przywołanego przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zaprzecza całkowicie wywodom organu. Wyjaśniła, że nie wskazano nawet przybliżonej ilości spraw objętych wnioskiem skarżącej i wobec tego trudno uznać za udowodnione twierdzenia organu, że udostępnienie informacji będzie wymagało zaangażowania środków osobowych i finansowych oraz działań organizacyjnych, które zakłócą normalny tok działania organu i utrudnią wykonywanie przypisanych mu zadań. Dodatkowo skarżąca podała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zeznał przed Sądem Rejonowym w Ł., iż złożył do Prokuratury niewiele zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z art. 90 ustawy Pr.bud., a konkretnie w 2013r. jedno zawiadomienie, a w 2014r. wcale. Zatem w ocenie skarżącej należałoby przyjąć, że wnioskowana informacja dotyczy kilku takich zawiadomień. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalanie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że działania jakie należało podjąć w związku z wnioskiem K. Ł. nie polegały wyłącznie na zanonimizowaniu i sporządzeniu kopii zawiadomień, lecz wymagały ponownego zaznajomienia się ze wszystkimi aktami sprawy w przywołanym przez wnioskodawczynię okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 21 u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej przywoływanej jako "P.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie podkreślić należy, że bezspornym faktem jest, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Następnie wskazać trzeba, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie sygn. akt II SAB/Rz 48/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczy spór sprowadza się kwalifikacji informacji żądanej przez skarżącą w piśmie z dnia 20 stycznia 2015r. Przypomnieć należy, że skarżąca domagała się udostępnienia informacji w formie zanonimizowanych kserokopii zawiadomień o popełnieniu przestępstwa złożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w trybie art. 90 Pr. bud. W tym zakresie stwierdzić należy, że niewątpliwie przedmiotowe zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa jako wystąpienia dokonywane do organów ścigania przez organ nadzoru budowlanego stanowią dokumenty odnoszące się do organu władzy publicznej, jakim jest inspektor nadzoru budowlanego i stanowią informację o jego działalności. Podkreślić również należy, że rzeczone zawiadomienia są dokumentami bezpośrednio wytworzonymi przez organ nadzoru budowanego i znajdują się w jego posiadaniu. Treść tychże dokumentów stanowi zatem informację publiczną, do której udostępnienia zobligowany był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Wskazać należy, iż w myśl art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W określonych przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu. Jednym z przepisów ograniczających dostęp do takiej informacji jest art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. uzależniający możliwość uzyskania dostępu do informacji przetworzonej od wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Podkreślenia wymaga, że jako odstępstwo od ogólnej zasady tenże przepis nie może podlegać interpretacji rozszerzającej. Tym samym kwalifikowanie danej informacji jako informacji przetworzonej musi odbywać się tylko w uzasadnionych przypadkach. W tym miejscu wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom organów nadzoru budowlanego informacje, o których udostępnienie wnosiła skarżąca, stanowią informację prostą, niewymagającą przetworzenia, a tym samym wykazywania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) Mimo, iż ustawodawca nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem informacji przetworzonej, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż informacja przetworzona stanowi nową informację, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, mimo iż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej nie dysponuje więc taką informacją na dzień złożenia wniosku, lecz tworzy tę informację na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji (vide wyroki WSA: w Krakowie z dnia 6 czerwca 2014r. w sprawie II SA/Kr 1149/14; w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2014r. w sprawie II SA/Rz 247/14; w Szczecinie z dnia 26 czerwca 2014r. w sprawie I SA/Sz 211/14; w Warszawie z dnia 12 marca 2014r. w sprawie VIII SA/Wa 997/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Od przetworzenia informacji należy odróżnić proces przekształcenia, który jest jedynie technicznym zabiegiem, w wyniku którego zewnętrzna forma informacji prostej ulega przekształceniu zgodnie z wnioskiem strony głównie poprzez dokonanie kserokopii czy też sporządzenie skanu treści dokumentu. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną również poprzez proces tzw. Anonimizacji, polegający na usunięciu z udostępnianego dokumentu danych osobowych, bo czynność ta polega także na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (vide: wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011r. w sprawie I OSK 792/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2014r. w sprawie II SA/Wa 842/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że wprawdzie skarżąca wskazała we wniosku, iż żąda udostępnienia kserokopii zawiadomień o popełnieniu przestępstwa z okresu 10 lat, niemniej jednak zauważyć należy, że udzielenie informacji w realiach niniejszej sprawy w istocie sprowadzałoby się do selekcji zgromadzonych dokumentów i poddaniu ich procesowi kopiowania oraz anonimizacji. Czasochłonność procesu odnajdywania żądanych informacji czy trudności organizacyjne i kadrowe organu administracji publicznej związane z koniecznością przejrzenia i uporządkowania dużej liczby dokumentów, nie tylko nie stanowią o przetworzeniu informacji, ale również nie mogą zwalniać podmiotu zobowiązanego z obowiązku udzielenia informacji publicznej. Niewątpliwe udostępnienie wnioskowanej informacji nie wymaga dokonywania szczegółowych analiz dokumentów czy też ich ocen i nie będzie związane z powstaniem jakościowo nowej informacji. Jak słusznie wskazała skarżąca – uczynienie zadość jej żądaniu nie spowoduje powstania dokumentów innych niż dokumenty pierwotnie wytworzone przez organ i znajdujące się w jego posiadaniu. Tym samym zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa winny zostać udostępnione w sposób zgodny z wnioskiem bez konieczności wykazywania spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, charakterystycznej wyłącznie dla informacji przetworzonej. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 P.p.s.a. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. LS