II SA/Łd 439/19

Dnia 19 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 roku sprawy ze sprzeciwu J. Ł. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. A.B. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. Ł., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...] i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] roku, nr [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: W dniu 8 września 2017 roku inwestor – J.Ł. złożyła do Starostwa Powiatowego w Z. wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego – warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce nr ewid. 346/1, obręb [...] położonej w Z. przy ul. A 10. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] roku nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami, wykonanego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") oraz zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 462 ze zm.), wskazując na brak m.in. projektu instalacji wewnątrz projektowanej części budynku oraz uzgodnień z rzeczoznawcami, w terminie 14 dni od daty doręczenia tego postanowienia. W odpowiedzi na powołane postanowienie, przy piśmie z dnia 8 listopada 2017 roku, we wskazanym terminie, inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego uzupełnionego o uzgodnienie w zakresie higieniczno-sanitarnym oraz projekt instalacji sanitarnych. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 roku, nr [...] – na podstawie art. 77 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") – zmienił ww. postanowienie, zobowiązując inwestora dodatkowo do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, określając nowy termin na uzupełnienie wniosku (14 dni od dnia doręczenia postanowienia). W odpowiedzi na powyższe postanowienie, we wskazanym terminie, w piśmie z dnia 23 listopada 2017 roku inwestor wyjaśnił, iż projekt budowlany został sporządzony zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia w oparciu o wydane dla inwestycji decyzje o warunkach zabudowy, zezwalające na usytuowanie projektowanej rozbudowy w granicy działki wskazując, iż przepis ten dopuszcza sytuowanie budynków, bez względu na ich funkcję bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku odmówił zatwierdzenia J. Ł., prowadzącej działalność gospodarczą pn. "A", projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego –warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce nr ewid. 346/1, obręb [...], położonej w Z. przy ul. A 10. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 ze zm.). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła J. Ł. podnosząc, iż zgodnie z decyzjami o warunkach zabudowy (z dnia [...] kwietnia 2017 roku, nr [...] oraz z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...]), przedmiotowy teren przeznaczony jest pod rozbudowę istniejącego warsztatu samochodowego, a wnioskowana inwestycja jest zgodna z tymi decyzjami, które pozwalają na lokalizację rozbudowy wzdłuż granic nieruchomości inwestora. Odwołująca zarzuciła nieuwzględnienie treści § 12 ust. 2 rozporządzenia, który to przepis dopuszcza sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi, jeżeli wynika to z ustaleń decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2018 roku, nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł., po rozpoznaniu skargi J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 roku, nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) i zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2 wyroku). Po ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...][...] roku uchylił decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...] roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż pismem z dnia 16 stycznia 2019 roku wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego poprzez: - zwymiarowanie odległości projektowanej rozbudowy od budynków znajdujących się na działkach sąsiednich nr ewid. 345 i 334/10, celem ustalenia spełniania przesłanek zawartych w § 271 rozporządzenia, - określenie parametrów wschodniej ściany projektowanej rozbudowy pod względem spełniania przesłanek wynikających z § 272 ust. 3 rozporządzenia, z uwagi na usytuowanie tejże ściany w granicy z działką nr ewid. 347, - szczegółową analizę, w formie opisowej i graficznej, nasłonecznienia i zacieniania, przeprowadzoną zgodnie z zapisami § 13 i § 60 rozporządzenia, w celu weryfikacji spełnienia przez projektowaną rozbudowę ww. przesłanek, - złożenie aktualnego, na dzień sporządzania projektu budowlanego, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego J. P. (w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie ważne do dnia 30 czerwca 2017 roku, podczas gdy projekt budowlany został sporządzony we wrześniu 2017 roku), - złożenie dokumentu potwierdzającego uprawnienia budowlane R.D. do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych, celem weryfikacji posiadania ww. uprawnień. W dniu 31 stycznia 2019 roku J. P., pełnomocnik inwestora uzupełnił projekt budowlany poprzez zwymiarowanie odległości projektowanej rozbudowy od budynków znajdujących się na działkach sąsiednich nr ewid. 345 i 334/10. Ponadto, uzupełnił opis zawarty w pkt 2.7.3 projektu budowlanego (str. 9) wskazując, iż zewnętrzna ściana wschodnia będzie usytuowana w granicy działki i należy ją wykonać jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Do projektu załączono również analizę nasłonecznienia, zacieniania projektowanej rozbudowy i jego oddziaływania na budynki sąsiednie. Dokumenty formalne w postaci zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego J. P. oraz dokumentu potwierdzającego uprawnienia budowlane R. D., także zostały uzupełnione. Pismem z dnia 11 lutego 2019 roku organ zawiadomił strony o uzupełnieniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także składania wniosków i zastrzeżeń w sprawie. W dniu 25 lutego 2019 roku z aktami sprawy zapoznała się A.A. i złożyła do akt sprawy pismo, w którym wskazała, że właściwy minister odmówił zgody na odstępstwo od przepisów, którego domaga się inwestor, a także podniosła, że inwestor ma możliwość rozbudowy w innej części działki i nie wyraża ona zgody na zabudowę w granicy działki na całej jej długości. W związku z tym, organ wystąpił do Starosty [...] o ustosunkowanie się do informacji dotyczących odmowy udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów oraz przesłanie do akt sprawy całości dokumentacji dotyczącej powyższej kwestii. Pismem z dnia 20 marca 2019 roku organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na etapie ponownie złożonego wniosku o pozwolenie na budowę, inwestor wystąpił za pośrednictwem Starosty [...] do Ministra Inwestycji i Rozwoju z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, zawartych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Pismem z dnia 21 września 2018 roku Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił udzielenia upoważnienia Staroście [...] w sprawie wyrażenia zgody na ww. odstępstwo. W związku z tym Starosta [...] w dniu [...] października 2018 roku postanowieniem nr [...] , odmówił udzielenia zgody na odstępstwo od przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, polegające na wykonaniu w projektowanej rozbudowie budynku usługowego ścian bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej (od strony działek nr ewid. 345, 334/10, 346/2 i 347). W dalszej części uzasadniania Wojewoda [...] sięgając do treści art. 28 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego podkreślił, iż przedmiotem inwestycji jest rozbudowa budynku usługowego – warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi, zlokalizowanego na działce nr ewid. 346/1. Projektowana rozbudowa usytuowana jest w granicy z działkami nr ewid. 346/2, 345, 334/10 i 347. Po uzupełnieniu materiału dowodowego, wyjaśnienia wymaga przede wszystkim kwestia zacieniania przez projektowaną rozbudowę budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr ewid. 345 (usytuowanego w granicy działek nr ewid. 345 i 346/1). Z posiadanych przez organ dokumentów oraz danych nie wynika, jakiego przeznaczenia jest ww. budynek oraz czy w ścianie prostopadłej do granicy z działką nr ewid. 346/1 ww. budynku znajdują się okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Przedstawiona przez pełnomocnika inwestora analiza nasłonecznienia i zacieniania nie odnosi się do tych kwestii. Z uwagi na powyższe nie jest możliwym zweryfikowanie spełniania przesłanki z § 13 oraz § 57 rozporządzenia. Jak wynika z opisu w punkcie 2.7.3 projektu budowlanego (karta nr 9), północną ścianę zewnętrzną rozbudowywanego warsztatu należy wykonać jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego w klasie odporności ogniowej REI 60. W następnym akapicie tego punktu określono, iż występujące w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego otwory powinny być zamykane za pomocą drzwi lub innego zaniknięcia przeciwpożarowego, a łączna powierzchnia tychże otworów nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany. Z załączonych do projektu budowlanego rys. nr A-03 - rzut przyziemia i rys. nr A-15 - elewacje płn. i płd. wynika, iż w ścianie północnej projektuje się dwa otwory drzwiowe i jeden okienny. Z projektu budowlanego nie wynika jednoznacznie, iż projektowane okno w ścianie północnej spełnia wymogi z § 232 ust. 6 rozporządzenia. Dodatkowo, z projektu budowlanego nie wynika, jaka jest łączna powierzchnia projektowanych otworów w ścianie zachodniej, a co za tym idzie nie wykazano spełnienia wymogu wynikającego z § 232 ust. 2 rozporządzenia. Ponadto, w świetle przedstawionych przez organ pierwszej instancji wyjaśnień w zakresie odmowy na udzielenie upoważnienia Staroście [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, Wojewoda – jak wskazał – nie posiada pełnej wiedzy na temat prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, w szczególności wniosku skierowanego do Ministra Inwestycji i Rozwoju w celu udzielenia takiej zgody, a także o sposobie zakończenia postępowania prowadzonego przez Starostę [...] w związku z ponownie złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda wystąpił o wyjaśnienia, a także o przesłanie całości dokumentacji dotyczącej powyższej kwestii, natomiast odpowiedź organu pierwszej instancji nie zawiera pełnej informacji. Powyższe, wymaga wyjaśnienia, z uwagi na przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. W takim przypadku zachodzi konieczność dokonania ustaleń, co do ewentualnej tożsamości zarówno podmiotowej, jak i przedmiotowej postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji po ponownym wniosku o pozwolenie na budowę z obecnie prowadzonym postępowaniem. Organ pierwszej instancji posiada pełny materiał dowodowy do dokonania ustaleń w tym zakresie. Z uwagi na konieczność wyjaśnienia ww. kwestii, zdaniem Wojewody, sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji i uzupełnienia materiału dowodowego oraz ponownego jej rozpatrzenia. Organ odwoławczy zauważył, iż organ pierwszej instancji wydając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia o nałożeniu na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości, nie wskazał wszystkich braków i uchybień w projekcie budowlanym. Wobec tego, postanowienie Starosty [...] z dnia [...] roku oraz z dnia [...] roku, nie mogły się ostać w obrocie prawnym i należało je uchylić. Odnosząc się do zarzutów zawartych w pismach A. A. organ opierając się na niepełnych informacjach pozyskanych od Starosty [...] wyjaśnił, iż odmowa udzielenia upoważnienia w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych została wydana w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] w wyniku złożenia ponownie wniosku o pozwolenia na budowę, które jest odrębnym postępowaniem w stosunku do przedmiotowego postępowania. Natomiast, Wojewoda [...] był zobligowany do ponownego rozpoznania odwołania w wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku uchylającego wcześniejszą decyzję Wojewody [...]. Ponadto, jak zauważył organ, obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie wymagają uzyskania przez inwestora zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki. Przypadki, w których możliwe jest sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej regulują przepisy Prawa budowlanego wraz z rozporządzeniami wykonawczymi. W skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi sprzeciwie J.Ł. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] roku. W motywach sprzeciwu jego autorka opisała dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, iż nie jest dla niej zrozumiałym dlaczego Wojewoda [...] powtórnie rozpatrując sprawę od października 2018 roku do końca kwietnia 2019 roku nie dokonał jednej kompletnej i kompetentnej analizy sprawy, aby przed podjęciem ostatecznej decyzji wyjaśnione zostały wszystkie wątpliwości dotyczące projektu budowlanego. Postępowanie w sprawie trwa od września 2017 roku, co powoduje ogromne trudności w prowadzeniu działalności gospodarczej. Cytując treść art. 138 § 2 K.p.a. autorka sprzeciwu podniosła, iż Wojewoda uchylając decyzję nie wskazał, na czym miałyby polegać naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. Na takie uchybienia nie wskazywał także Wojewódzki Sąd Administracyjny, który uchylił wcześniejszą decyzję Wojewody wskazując, że jednym naruszeniem była kwestia niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego. Tym samym, w ocenie skarżącej, wobec braku naruszeń przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, Wojewoda nie był uprawniony do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Co więcej, zauważyć należy, że Wojewoda zastosował tryb opisany w art. 136 § 2 K.p.a. przeprowadzając postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, wzywając skarżącą do uzupełnienia projektu budowlanego. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 lit. "b" K.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3. Skoro zatem Wojewoda zastosował art. 136 § 2 K.p.a., to zgodnie z treścią art. 138 § 2 lit. "b" K.p.a. nie mógł zastosować procedury opisanej w art. 138 § 2, a polegającej na uchyleniu decyzji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu. Tytułem wstępu wskazać wypada, iż zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który – w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – stanowi iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a K.p.a.). W oparciu przepisu art. 138 § 2 K.p.a. należy stwierdzić, że wyodrębnia on dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Natomiast – wbrew twierdzeniom sprzeciwu – podjęcie działań w celu uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a., w razie niepowodzenia na tym polu, nie pozbawia organu drugiej instancji możliwości wydania decyzji kasacyjnej. W sprawie nie znalazł zastosowania przepis art. 136 § 2 K.p.a. wyłączający zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., stąd – wbrew twierdzeniom autorki sprzeciwu – w sprawie nie mogło dojść do naruszenia tych przepisów. W sprawie niewątpliwie organ pismem z dnia 16 stycznia 2019 roku skierował do skarżącej, jako inwestorki wezwanie w celu uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jednak działanie to nie było podjęte w trybie art. 136 K.p.a., bowiem przybrało postać wezwania na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji Wojewodzie [...], który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Starosty [...], potraktował sytuację strony skarżącej, jako nie wyjaśnioną należycie, zatem odmowa wydania pozwolenia na budowę była w sprawie przynajmniej przedwczesna. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, mimo długiego toku postępowania (trwającego od września 2017 roku), wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego. Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku usługowego – warsztatu samochodowego wraz z instalacjami wewnętrznymi. Planowana inwestycja usytuowana jest w granicy z działką sąsiednią. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika – jak wskazał Wojewoda – że wyjaśnienia wymaga kwestia zacienienia pomieszczeń na działce sąsiedniej (nr ewid. 345), bowiem z akt sprawy nie wynika jakie przeznaczenie ma budynek na tejże działce, czy okna znajdujące się w ścianie tego budynku to okna pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z załączonej do projektu budowlanego mapy – analiza nasłonecznienia, zacienienia projektowanej rozbudowy i jego oddziaływania na budynki sąsiednie (rysunek nr Z-01 z września 2017 roku) wynika, że na wspomnianej działce nr 345 znajduje się kilka budynków oznaczonych symbolem "i" i jeden oznaczony symbolem "mj". W zasięgu zacienienia budynków na działce nr 345 znajduje się jeden budynek o oznaczeniu na wspomnianej mapie symbolem "i". Uwzględniając treść załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 2 listopada 2015 roku w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. nr 2028) należy stwierdzić, że symbolem "mj" oznaczane są budynki mieszkalne jednorodzinne, a symbolem "i" pozostałe budynki niemieszkalne. Wbrew twierdzeniom Wojewody, uwzględniając zapisy na wspomnianej mapie i treść przywołanego załącznika do rozporządzenia można przyjąć, że budynek znajdujący się w strefie zacienienia przez planowaną inwestycję – w dacie sporządzania mapy – nie stanowił budynku mieszkalnego. A ponieważ w sprawie zaistniały także inne powody uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualny błąd Wojewody w tym zakresie nie ma wpływu na rozstrzygnięcie. W toku ponownie prowadzonego postępowania do oceny organu może należeć kwestia czy w toku postępowania, budynek na działce nr ewid. 345 nie zmienił funkcji. Drugą kwestią, która wymaga ponownego wyjaśnienia – jak prawidłowo przyjął Wojewoda – jest ocena spełnienia warunków określonych w § 232 ust. 2 i ust. 6 rozporządzenia. Z projektu wynika, że północna ściana zewnętrzna projektowanego budynku powinna być wykonana jako ściana oddzielenia pożarowego. Natomiast – zgodnie z § 232 ust. 2 rozporządzenia, w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego łączna powierzchnia otworów nie powinna przekraczać 15% powierzchni ściany. Z projektu budowlanego wynika, że w rzeczonej ścianie będą występowały otwory, ale z tegoż projektu nie wynika, jaka jest powierzchnia tych otworów w stosunku do powierzchni ściany, a zatem czy spełniony jest warunek określony w § 232 ust. 2, bądź ust. 6 rozporządzenia. Wreszcie ostatnią kwestią wymagającą wyjaśnienia jest zagadnienie prowadzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej kolejnego postępowania z wniosku inwestora w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Z pisma Starostwa Powiatowego w Z. wynika, że inwestor wystąpił ponownie z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W toku tegoż postępowania inwestor wystąpił do Ministra Inwestycji i Rozwoju z wnioskiem o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, czyli § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Z przywołanego pisma wynika także, iż Minister nie udzielił Staroście upoważnienia w sprawie wyrażenia zgody na wspomniane odstępstwo (pismo z dnia 21 września 2018 roku), zatem Starosta [...] odmówił udzielenia zgody na to odstępstwo (postanowienie z dnia [...] października 2018 roku). Z treści cytowanego pisma – jak już wskazano – wynika, że przed organem administracji architektoniczno-budowlanej toczy się nowe postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dla analogicznej inwestycji (rozbudowa budynku usługowego na działce nr ewid. 346/1). Dlatego – jak prawidłowo przyjął Wojewoda – Starosta powinien w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalić czy mamy do czynienia istotnie z tożsamością (podmiotową i przedmiotową) inwestycji. A ponieważ całość dokumentacji pozostaje w dyspozycji organu pierwszej instancji, niezbędne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji tegoż organu, co Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni podziela i akceptuje. W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy w toku postępowania podjął działania w celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości, ale z uwagi na to, że te działania nie dały jednoznacznej odpowiedzi, organ odwoławczy zmuszony był sięgnąć do treści art. 138 § 2 K.p.a. Uwadze wszak nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez Wojewodę [...] znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 roku, I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 roku, II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 roku, II SA/Ol 64/09 i inne). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów sprzeciwu wyjaśnić wypada, iż w kontekście przedstawionych uwag, żaden z tych argumentów nie mógł odnieść skutku. Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu sprzeciwu. dc