II SA/Łd 454/15

Dnia 21 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 23 marca 2015 roku, nr VII/61/2015 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koluszki w 2015 roku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koluszkach Nr VII/61/2015 z dnia 23 marca 2015 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koluszki w 2015 roku. Zdaniem autora skargi w sprawie doszło do naruszenia przepisu § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 856 ze zm., dalej jako: "u.o.z.") poprzez powtórzenie w treści § 1 pkt 6, 7 i 8 uchwały definicji pojęć zawartych w u.o.z. oraz innych ustawach. Ponadto autor skargi wywodził, iż kontestowana uchwała, jako że stanowi akt prawa miejscowego, stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 roku Nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej jako: "ustawa o ogłaszaniu") w zw. z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), powinna wejść w życie w terminie 14 dni od ogłoszenia lub w sytuacji szczególnej w terminie krótszym. Tymczasem – zgodnie z § 6 uchwały – weszła ona w życie z dniem podjęcia. W ocenie Prokuratora, nieogłoszenie uchwały w stosownym publikatorze powoduje, iż taka uchwała jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Koluszkach wniosła o jej oddalenie w zakresie zarzutu odnoszącego się do braku ogłoszenia tejże uchwały, co zdaniem strony skarżącej, świadczy o nieważności uchwały. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż istotnie w przepisie § 1 uchwały dokonano powtórzenia pojęć ustawowych. Natomiast odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, organ wyjaśnił, iż – wbrew twierdzeniom Prokuratora – kwestionowana w sprawie uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, a jedynie akt planowania, będący aktem prawa wewnętrznego. Uchwała nie spełnia wymogu aktu normatywnego zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące. Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu, w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego i inne enumeratywnie wymienione akty prawne. Kwestionowana uchwała nie może być także zaliczona do żadnej z kategorii wymienionych w art. 13 ustawy o ogłaszaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, niemniej jednak jej argumentacja nie w pełni jest uzasadniona i nie w pełni wyczerpuje dostrzeżone przez skład orzekający uchybienia. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2014 roku, poz. 1647). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Uwzględniając skargę na uchwałę rady gminy, sąd orzeka o nieważności tej uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.). Dokonana w myśl powyższych przepisów kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Koluszki z dnia 23 marca 2015 roku w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Koluszki w 2015 roku wskazuje na zasadność skargi, wobec konkluzji, iż ww. uchwała została wydana z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Kontrolowaną uchwałą Rada Miejska przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Koluszki w 2015 roku (stanowiący załącznik do tej uchwały). Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a powołanej już wcześniej ustawy o ochronie zwierząt. Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11 ust. 1 stanowi, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z dyspozycją art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy, wypełniając powyższy obowiązek, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje (ust. 2): 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3), a realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Nadto program ten zawierać winien wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Tryb podejmowania przedmiotowego programu uregulowano art. 11a ust. 6 – 8 u.o.z., wskazując, że projekt programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Podmioty te, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Dodatkowo podkreślenia wymaga, iż nowelizacja ww. ustawy wprowadzona z dniem 1 styczna 2012 roku ustawą z dnia 16 września 2011 roku o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy i utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. nr 230, poz. 1373), służyć miała zwiększeniu odpowiedzialności gmin za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, tak aby przeciwdziałać zarówno uchylaniu się tych jednostek samorządu terytorialnego od odpowiedzialności, jak również zapobiegać zjawiskom patologicznym. W pierwszej kolejności w sprawie zwrócić uwagę wypada na utrwalony w judykaturze pogląd, który podziela skład orzekający w sprawie niniejszej, iż program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno – abstrakcyjnych charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualno – konkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Celem programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Zważywszy na krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagających podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 roku, sygn. akt: II OSK 37/13 oraz wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lipca 2012 roku, sygn. akt: II SA/Go 487/12, we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 roku, sygn. akt: II SA/Wr 570/12, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc na grunt uchwały – programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiącej przedmiot niniejszej skargi zważyć należy, iż program ten narusza treść art. 11a u.o.z. W ocenie sądu, załącznik do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znaczącej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przejęcie przez radę gminu programu, określonego przez ustawodawcę w art. 11a u.o.z. W pierwszej kolejności wyjaśnić wypada, iż zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, iż przepisy § 1 pkt 6, 7 i 8 uchwały zawierające odpowiednio definicje zwierząt bezdomnych, zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich, powtórzono definicje ustawowe zawarte odpowiednio w art. 4 pkt 16, 17 i 18 u.o.z., co jest działaniem nieuprawnionym. Uzupełniając powyższe dostrzec wypada, iż w treści § 1 pkt 4 uchwały normodawca zdefiniował pojęcie schroniska, czym w sposób nieuzasadniony dokonał modyfikacji ustawowego pojęcia "schroniska dla zwierząt" definiowanego w art. 4 pkt 25 u.o.z. W judykaturze wielokrotnie jest wyrażany pogląd, iż uchwała rady miejska musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a rada miejska, przestrzegając zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia ustawowego nie może, tworząc prawo miejscowe, wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Respektowanie uregulowań zawartych w aktach prawnych wyższego rzędu nie oznacza potrzeby wpisywania do aktów niższej rangi treści postanowień ustawowych. W orzecznictwie akcentuje się także, iż nie można uchwałą regulować jeszcze raz tego co jest już zawarte w obowiązującym prawie, w szczególności uchwała rady gminy nie może regulować materii unormowanej ustawą. Taka uchwała będzie zawsze, jako istotnie naruszająca prawo, nieważna. Powielanie uchwałą materii ustawowej niesie za sobą niebezpieczeństwo zmiany intencji prawodawcy. Trzeba się liczyć w takiej sytuacji z konsekwencją, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono (por. wyroki NSA: z dnia 16 czerwca 1992 roku, sygn. akt: II SA 99/92; publ. ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 roku, sygn. akt: SA/Wr 2761/95, niepubl., z dnia 14 października 1999 roku, sygn. akt: II SA/Wr 1179/98; z dnia 28 lutego 2003 roku, sygn. akt: l SA/Lu 882/02, niepubl.). Sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) rozpoznając przedmiotową skargę dostrzegł, iż kwestionowana w jej treści uchwała narusza także przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. wskazujący, iż program obejmuje zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt. Tymczasem § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazuje, że w schronisku znajdą się tylko zwierzęta bezdomne stanowiące zagrożenie dla ludzi i zwierząt. Uchwałodawca dokonał zatem nieuprawnionego ograniczenia prawa zwierzęcia do pobytu w schronisku do określonej kategorii zwierząt bezdomnych, na co powołany przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z. nie pozwala. Następnie przepis art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. stanowi, iż program obejmuje odławianie bezdomnych zwierząt. Jednakże w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały mowa jest tylko o interwencyjnym wyłapywaniu (po zweryfikowaniu informacji o pojawieniu się zwierzęcia bezdomnego). Także § 6 ust. 4 uchwały stanowi tylko o interwencyjnym odławianiu. Natomiast § 6 ust. 5 uchwały mówi o odławianiu zwierząt bezdomnych i innych wg odrębnego harmonogramu – jednak w uchwale nie ma tego harmonogramu. Ponadto, art. 11a ust. 2 u.o.z. wymaga, by w programie określono odławianie zwierząt bezdomnych, a nie także innych, jak to jest w § 6 ust. 5 uchwały. Z kolei art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. wymaga by w programie wskazać gospodarstwo rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Jednak § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały stanowi o tym, że gospodarstwo rolne ma zapewnić miejsce dla zwierząt domowych i gospodarskich pozostającym bez możliwości ustalenia właściciela lub odebranych właścicielowi na skutek zaniedbań i innych działań określonych w ustawie. Z porównania treści przepisu ustawowego i zapisu uchwały wynika, że uchwała dokonuje nieuprawnionego rozszerzenia (w odniesieniu do zwierząt domowych) i jednocześnie ograniczenia (w odniesieniu do zwierząt gospodarskich) przepisów ustawowych. Dalej, art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. wskazuje, iż program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Mimo to w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały mowa jest o zapewnieniu takowej pomocy, ale tylko zwierzętom bezdomnym, co stanowi nieuprawnione ograniczenie wymagań ustawowych. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. wskazuje, iż program obejmuje obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Jednak § 7 pkt 1 uchwały stanowi o nieodpłatnej sterylizacji lub kastracji odłowionych przez gminę zwierząt bezdomnych, które znajdą nowych opiekunów (na ich żądanie) w miarę posiadanych środków finansowych. Ustawa mówi o sterylizacji lub kastracji zwierząt w schroniskach, a nie tylko zwierząt, które znalazły opiekunów i to na ich wniosek i tylko w miarę posiadanych przez gminę środków finansowych. Przepis uchwały w sposób nieuprawniony ogranicza obowiązek ustawowy. Natomiast art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. obliguje, by program obejmował opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Tymczasem uchwała w § 8 stanowi o monitorowaniu wskazanych przez mieszkańców miejsc pobytu wolno żyjących kotów, pomoc organizacjom pozarządowym i społecznym opiekunom poprzez zakup i wydawanie karmy w miarę posiadanych środków finansowych oraz ograniczenie populacji kotów poprzez ich sterylizację. W pierwszej kolejności dostrzec wypada, iż monitorowanie nie stanowi formy opiekę, przy czym monitorowanie odnosi się tylko do miejsc wskazanych przez mieszkańców, co także narusza u.o.z., bowiem w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. nie ma takiego ograniczenia. Komentowany przepis uchwały narusza także ww. przepis u.o.z. stanowiąc, iż o udzielaniu pomocy organizacjom pozarządowym i społecznym w dokarmianiu, podczas gdy z u.o.z. wynika, że gmina ma obowiązek dokarmiania, a nie pomagania organizacjom pozarządowym i społecznym opiekunom i to – wbrew treści § 8 pkt 2 uchwały – niezależnie od posiadanych środków finansowych. Przepis § 8 uchwały wprowadza pojęcie społeczny opiekun, którego w żadnym innym przepisie nie definiuje, ani nie konkretyzuje. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. wskazuje, iż program ma obejmować poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Tymczasem przepis § 10 uchwały stanowi o poszukiwaniu właścicieli dla zwierząt odłowionych lub nowych właścicieli dla zwierząt bezdomnych, czym uchwała również w sposób nieuprawniony rozszerza przepisy u.o.z. Dostrzec także wypada, iż § 12 uchwały stanowiąc o obowiązku rejestracji psów właścicielskich, nie definiuje tego pojęcia. W treści natomiast § 5 uchwały określone są zadania priorytetowe programu – przy czym u.o.z. nie wprowadza takiej kategorii. Ponadto porównanie tych zadań z treścią art. 11a ust. 2 u.o.z. wskazuje, iż gmina dokonała nieuprawnionej zmiany – np. odławianie zwierząt zostało ograniczone do zwierząt bezdomnych zagrażających bezpieczeństwu ludzi i zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. mówi o odławianiu zwierząt bezdomnych), pomoc w sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi (art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. stanowi o opiece nad wolno żyjącymi kotami). W końcu, przepis art. 11a ust. 5 uchwały stanowi o tym, że program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Tymczasem § 14 uchwały wskazuje enumeratywnie na co mają być przeznaczone środki finansowe na realizację zadań wynikających z programu. Uchwała nie podaje wielkości środków finansowych przeznaczonych na finansowanie realizacji programu. W konkluzji dostrzec także wypada, iż brak dołączenia przez organ administracji akt administracyjnych nie pozwala ocenić czy wymóg zawarty w art. 11a ust. 7 u.o.z. został spełniony. Przepis ten wymaga, by projekt programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazał do zaopiniowania enumeratywnie wskazanym organom. Jednakże, w obliczu przedstawionych wcześniej uwag, które skierowane przeciwko kwestionowanej decyzji skutkują jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego, sąd odstąpił od uzupełnienia akt administracyjnych. Rekapitulując sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Natomiast, w punkcie drugim wyroku sąd – na podstawie art. 152 p.p.s.a. – stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. a.tp.