II SA/Łd 454/17

Dnia 10 sierpnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23) – w skrócie: "P.p.s.a" – w zw. z art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 4, art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2016r., poz. 930) – powoływanej jako: "u.p.s." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r., [...] , w sprawie przyznania M. K. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia za okres od 1 marca 2017r. do 31 maja 2017r. w kwocie 125,46 złotych miesięcznie. Organ I instancji ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego, iż strona mieszka wraz z rodzicami i bratem, ale jak deklaruje jest osobą samotnie gospodarującą. Dochód strony wynosi łącznie 383,08 zł i pochodzi z uzyskiwanych przez stronę środków za zbieranie surowców wtórnych oraz w wysokości 1/4 opłat ponoszonych przez członków jej rodziny za energię, gaz i czynsz mieszkaniowy w związku z zamieszkiwaniem w lokalu. Strona jest osobą bezrobotną i nie otrzymuje zasiłku dla bezrobotnych. Stąd też różnica pomiędzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie jednoosobowej (634 zł), a jej dochodem (383 zł) wyniosła 250,92 zł. Pięćdziesiąt procent tej różnicy to kwota 125,46 zł. Zatem w ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo dokonał wyliczenia kwoty zasiłku okresowego. W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Ł. M. K. zarzuciła wadliwe obliczenie dochodu i błędne uznanie, iż na dochód ten składa się równowartość ¼ rachunków związanych z mieszkaniem, których to opłat ona nie ponosi. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji omówił ogólne zasady ustawy o pomocy społecznej. Następnie wyjaśnił , że ustawa w art. 8 ust. 3 stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że na gruncie przepisów u.p.s. pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w przepisach wymienionych (art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s.). Wskazane zaś w ustawie wyjątki nie przewidują wyłączeń jakiejkolwiek grupy przychodów z tego tylko tytułu, że nie podlegają one opodatkowaniu. W związku z powyższym organ II instancji podkreślił, że organ I instancji za dochód strony prawidłowo uznał kwoty złotych wg oświadczenia strony z dnia 3 marca 2017r.. Nadto podnieść należy, iż dochód strony w myśl ustawy o pomocy społecznej stanowią nie tylko fizycznie pozyskiwane przez nią środki ze sprzedaży surowców wtórnych ale też również wartość nieodpłatnych świadczeń, z których strona korzysta (mieszkanie, elektryka, gaz) zamieszkując wraz z rodzicami i bratem. To, że strona nie partycypuje w tych kosztach nie oznacza, że można przyjąć, iż koszty te jej nie dotyczą. Koszty te ponoszą za nią członkowie jej rodziny, a strona korzysta z lokalu i mediów a więc wartość tych świadczeń, za które ona nie płaci ale płacą za nią inni stanowi jej dochód. Organ odwoławczy zauważył także, że zgodnie z art. 38 ust. 5 u.p.s. okres, na jaki jest przyznawany zasiłek, ustala ośrodek pomocy społecznej, a raczej organ prowadzący postępowanie, na podstawie okoliczności sprawy. Nie powinien być on krótki, aby ta dość skromna pomoc finansowa miała jakikolwiek sens i powinien obejmować co najmniej kilka miesięcy. Natomiast określenie w art. 38 ust. 2 i 3 u.p.s. maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, iż organ ustalając kwotę zasiłku, działa w granicach uznania administracyjnego, określanego w orzecznictwie sądowym mianem "względnej uznaniowości", w przeciwnym wypadku przepis określiłby sztywno wysokość tego świadczenia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. K. podnosząc, że organ błędnie obliczył jej dochód, co skutkowało zaniżeniem zasiłku. W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o odrzucenie skargi, bowiem skarżąca nie sformułowała konkretnych zarzutów dotyczących niezgodności decyzji z prawem, a jedynie wyraziła swoje ogólne niezadowolenie z decyzji. W przypadku przyjęcia skargi do rozpoznania przez Sąd Kolegium wniosło o uznanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jako integralnej części odpowiedzi na skargę i w związku z tym o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Nie jest trafny wniosek organu o odrzucenie skargi. Z jej treści bowiem w sposób jednoznaczny wynika, że M. K. kwestionuje sposób ustalenia przez organy wysokości uzyskiwanego przez nią dochodu, od którego zależy wysokość przyznanego jej zasiłku. Jest to wystarczające określenie naruszenia jej prawa (art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. 2017.1369, dalej jako p.p.s.a.). Nie ma zatem podstaw do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 p.p.s.a., nie zachodzi bowiem żadna z przesłanek wymienionych w tym przepisie. Podstawę rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 930, dalej jako u.p.s. ) Jak wynika z akt postępowania, M. K. od listopada 2016 roku jest osobą bezrobotna zarejestrowaną w PUP., od kilu miesięcy jest też beneficjentką świadczeń z pomocy społecznej. Na wstępie warto więc przypomnieć, że celem pomocy społecznej w żadnym razie nie jest zapewnianie zaspokojenia potrzeb bytowych obywateli, a jedynie wspieranie w trudnej sytuacji wraz z pomocą w znajdowaniu sposobów na wyjście z impasu życiowego. Zgodnie z przepisem art.2 ust.1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i wnioskodawcy tej pomocy. Istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Obowiązek współdziałania świadczeniobiorcy z organem pomocowym w przezwyciężani trudnych sytuacji życiowych stanowi jedna z zasad i celów pomocy społecznej, sprecyzowaną w art. 4 u.p.s. Kryterium współdziałania świadczeniobiorcy w przezwyciężaniu trudnej sytuacji bytowej, wykazywanie aktywności na tym polu każdorazowo winno być oceniane przez organ pomocowy. Składając kolejne wnioski skarżąca zatem winna mieć świadomość, że w każdym postępowaniu z zakresu pomocy społecznej organ z mocy ustawy zobligowany jest do zbadania wszystkich kryteriów określonych ustawą, w tym również aktywności potencjalnego beneficjenta. W niniejszej sprawie kontroli sądu poddane zostały decyzje (wraz z poprzedzającym je postępowaniem) w sprawie zasiłku okresowego w okresie marzec – maj 2017 roku. W ocenie skarżącej kwota świadczenia jest zbyt niska, bowiem organy błędnie wyliczyły dochód. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wówczas zasiłek ten ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego nie może być jednocześnie niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, o czym explicite stanowi art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Z art. 38 ust. 4 tej ustawy wynika ponadto, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 u.p.s.). Jak wynika z przytoczonej definicji, zasiłek okresowy jest świadczeniem obligatoryjnym co do zasady – w przypadku spełnienia jednej z ww przesłanek o charakterze warunków bytowych, organ nie może odmówić jego przyznania. Pewna uznaniowość została ograniczona do wysokości zasiłku w granicach wskazanych w art. 38 ust.2-4 u.p.s. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie wyjaśniono bliżej sytuacji bytowej, zdrowotnej skarżącej, przyczyn bezrobocia, ani nie oceniono podejmowania przez skarżącą prób przezwyciężenia tej sytuacji. Organy w uzasadnieniach decyzji wskazały jedynie, że skarżąca spełnia ustawowe kryteria uprawniające do tego typu świadczenia, jest bowiem osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, mieszka z rodzicami i bratem. Przeważająca praktyką organów pomocowych jest nadmiernie lakoniczne wyjaśnienie sytuacji bytowej i zdrowotnej wnioskodawców w sytuacji, gdy wniosek o udzielenie pomocy społecznej zostaje w pewnej choćby wysokości uwzględniony. Na marginesie zatem jedynie można wskazać, że owa lakoniczność, czy wręcz niedostateczne ustalenia którejkolwiek z przesłanek przyznania prawa pomocy może rodzić trudność w weryfikacji kolejnych decyzji, dotyczących kolejnych okresów świadczeniowych. W niniejszej sprawie przesłanka ta z oczywistych względów nie została w skardze zakwestionowana. Jak wynika z załączonego do akt wywiadu środowiskowego, skarżąca mieszka z rodzicami i bratem w mieszkaniu, które składa się z pokoju z kuchnią. Nie prowadzi wspólnego gospodarstwa z rodzicami i nie ponosi żadnych opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Źródłem jej dochodu jest zbieractwo złomu, deklarując dochód 150 zł w lutym 2017 roku. Skarżąca zgłaszała w toku wywiadu dolegliwości zdrowotne – leczoną depresję, bóle kręgosłupa, zaburzenia hormonalne, w związku z czym pracownik społeczny poinformował skarżącą o możliwości ubiegania się o orzeczenie o niepełnosprawności. Z wywiadu wynika również, że skarżąca korzysta z różnych form pomocy społecznej – zasiłków celowych i okresowych. Kwestią sporną jest wysokość przyznanego na okres marzec – maj 2017r. zasiłku, będąca konsekwencją zaliczenia do dochodu skarżącej ¼ wydatków na utrzymanie mieszkania, jaki ponosi rodzina skarżącej. W ocenie sądu sposób ustalenia dochodów skarżącej nie jest usprawiedliwiony okolicznościami sprawy. Poza sporem jest, że skarżąca mieszka u rodziców, dochody czerpie jedynie ze zbierania surowców wtórnych. Brak natomiast podstaw prawnych do uznania, że dochodem skarżącej jest także równowartość opłat mieszkaniowych, jakich ona nie ponosi, mieszkając u najbliższej rodziny. W ocenie sądu zawarte w oświadczeniu matki skarżącej z dnia 2 marca 2017 roku sformułowanie, że wszystkie bieżące opłaty regulują także za córkę nie jest wystarczające do wyliczenia ¼ wysokości opłat mieszkaniowych i przypisania ich jako dochodu po stronie skarżącej. Tym bardziej, że jednocześnie matka skarżącej oświadczyła, że oboje rodzice nie są w stanie pomagać córce finansowo, co też świadczy o tym, że prawa do wspólnego, nieodpłatnego zamieszkiwania z rodzicami nie traktują oni jako pomocy finansowej. To oświadczenie winno skłonić organ do przyjęcia, że jest to forma nieodpłatnego użyczenia, a więc forma świadczenia w naturze. Wspólne zamieszkiwanie dorosłych dzieci z rodzicami, bez ponoszenia ciężarów finansowych kojarzyć raczej należy z formą nieodpłatnej pomocy, świadczenia w naturze właśnie, a nie ze zindywidualizowaną korzyścią majątkową. Powyższy wniosek świadczy o zasadności zarzutów skargi. Stosownie bowiem do normy art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. do dochodu nie wlicza się wartości świadczenia w naturze. Według I. Sierpowskiej ( w: I.Sierpowska Komentarz do art. 8 ustawy o pomocy społecznej LEX 2014, nr 164872) najogólniej pod pojęciem świadczeń w naturze rozumie się świadczenia w formie innej niż pieniężna, a także nieodpłatne otrzymanie rzeczy lub praw. Za świadczenia w naturze można uznać wszelkie formy pomocy niepieniężnej niezależnie od źródła ich pochodzenia. Może to być pomoc w postaci dostarczenia żywności, odzieży, leków, wsparcie niepieniężne otrzymane od sponsora. W orzecznictwie sądowoadministracyjnyjm za świadczenie w naturze została uznana m.in. darowizna mieszkania. Sąd nie uznał takiej darowizny za dochód, ale za swoistego rodzaju świadczenie w naturze, z którego obdarowany czerpie korzyść w postaci uzyskania własnego lokalu zaspokajającego jego potrzeby mieszkaniowe. Darowizna mieszkania nie wprowadza u obdarowanego żadnych zmian w faktycznych dochodach czy ich braku. Nie stanowi ona bowiem źródła jego utrzymania (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 listopada 2009 roku sygn.. akt II SA/Łd 575/09). Za taką interpretacją przepisu art. 8 ust. 4 pkt 4 u.p.s. przemawia również orzecznictwo sądów administracyjnych, powołane w cytowanym komentarzu. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (wyrok z dnia 13.10.2009, sygn.. akt I SA/Wr 1254/09 LEX nr 521994), świadczenia w naturze to wszelkie takie świadczenia, w przypadku których przedmiot świadczenia jest inny, niż pieniądz lub wartość pieniężna. Będą to w szczególności różnego rodzaju świadczenia rzeczowe, mogą być to prawa. W ocenie sądu nieodpłatne zapewnienie mieszkania (schronienia) najbliższemu członkowi rodziny jest przykładem takiego właśnie świadczenia w naturze, o którym stanowi art. 8 ust.4 pkt 4 u.p.s.. Jest bowiem świadczeniem w formie niepieniężnej i niczym nie różni się od innych świadczeń tego rodzaju, jak np. zapewnienie posiłku. Co prawda wartość tego świadczenia może być wyliczona, ale zgodnie z art. 8 ust.4 u.p.s wartość takiego świadczenia nie może być wliczona do dochodu. Skoro zatem skarżąca może nieodpłatnie korzystać z mieszkania rodziców, to w świetle ww. przepisu nie ma podstaw do jakiegokolwiek doliczenia wartości tego świadczenia do dochodu skarżącej. Poza tym zupełnie dowolne jest uznanie, że gdyby skarżąca miała partycypować w ponoszeniu opłat za mieszkanie, jej udział wynosiłby ¼ ich wysokości, a nie jakąś inną ich część. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji cytuje dwa orzeczenia sądów administracyjnych, odnoszące się do ogólnej definicji dochodu zawartej w art. 8 ust.3 ustawy o pomocy społecznej. Definicja ta jednak nie jest w niniejszym postępowaniu kontestowana, spór w sprawie dotyczy interpretacji wyjątków określonych w art. 8 ust.4 ustawy o pomocy społecznej. Reasumując, organy dokonały błędnej wykładni prawa materialnego – art. 8 ust.3 w zw. z art.8 ust.4 pkt 4 u.p.s., w sposób nieuprawniony doliczając do dochodu skarżącej świadczenie w naturze, określając je jako część nieponoszonych przez nią opłat związanych z kosztami utrzymania mieszkania rodziców (283 zł) – co spowodowało wadliwe ustalenie dochodu skarżącej. To zaś przekłada się w sposób bezpośredni na obliczenie przyznanego jej zasiłku okresowego w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Wadą powyższą obarczone są decyzje organu obydwu instancji, zachodzi potrzeba dokonania ponownego wyjaśnienia istotnych w spawie okoliczności - ustalenia wysokości dochodu skarżącej i wysokości zasiłku. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkit 1 lit.a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ponownie obliczą dochód skarżącej i zweryfikują wysokość wypłaconego już świadczenia, stosując wykładnię art. 8 ust.4 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. A. B.