II SA/Łd 455/09

Dnia 23 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., działając z upoważnienia Wójta Gminy C., na podstawie art. 2-5, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1-3, art. 15 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1c, art. 39 ust. 1 i 2, art. 100-102, art. 106 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), upoważnienia Wójta Gminy C. z dnia 15 listopada 2004 r. nr 0113/41/2004 w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej oraz na podstawie art. 104 i 108 k.p.a. przyznał J. P. zasiłek celowy w wysokości 170 zł na pokrycie wydatków na energię elektryczną i wywóz śmieci. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że J. P. pismem z dnia 27 listopada 2008 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1.027,90 zł na pokrycie opłat za energię elektryczną, wywóz śmieci, zakup węgla i leków. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wnioskodawca posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, jego dochód stanowi zasiłek stały w wysokości 444 zł. Powyższe oznacza, że dochód strony nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 477 zł. Biorąc pod uwagę przedłożone przez wnioskodawcę dowody, organ I instancji stwierdził, że potrzeba zakupu węgla i leków została już pokryta przez zainteresowanego w ramach własnych środków. Dlatego też na pozostałe potrzeby, które nie zostały pokryte przez wnioskodawcę, tj. z tytułu zużycia energii elektrycznej oraz wywozu śmieci na łączną kwotę 166,97 zł organ uznał za zasadne przyznać zasiłek celowy w kwocie 170 zł. W dalszej części uzasadnienia Kierownik GOPS wyjaśnił, że posiada ograniczone środki finansowe, co powoduje, że zmuszony jest do ich racjonalnego wykorzystywania. W 2009 r. na dzień wydania decyzji Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wypłacił 76 osobom 111 zasiłków celowych na kwotę 11.000,00 zł. Średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 99 zł. W budżecie gminy na 2009 r. na realizację zasiłków celowych zaplanowano 55.000,00 zł, z czego plan kwartalny wynosi 13.750,00 zł. Na dzień wydania decyzji do dyspozycji do końca marca 2009 r. pozostało zaledwie 2.750 zł, w sytuacji gdy na rozpatrzenie oczekiwało 29 wniosków o przyznanie zasiłku celowego. W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. wniósł o przyznanie zasiłku celowego w żądanej wysokości 1.027,90 zł. Wskazał, że postępowanie organu przy przyznawaniu mu zasiłków celowych jest prawdopodobnie działaniem "układu przestępczego". Poinformował, że posiada długi i nikt nie chce mu już pożyczać pieniędzy. Obowiązkiem gminy jest zaś przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych i okresowych. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Kolegium, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] r. nr [...], mocą której uchylono poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...]r. nr [...], odmawiającą przyznania zasiłku celowego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium wskazało wówczas, że organ nie dokonał oceny zgłoszonych przez skarżącego potrzeb oraz możliwości ich zaspokojenia przez skarżącego we własnym zakresie. Ograniczone środki finansowe, na które powoływał się Kierownik GOPS oraz żądanie udzielenia pomocy w wysokości przekraczającej możliwości finansowe organu nie mogły uzasadniać odmowy przyznania tej pomocy, albowiem organ pomocowy nie jest związany żądaniem strony, co do wysokości zasiłku celowego i decyduje, w wyniku dokonanej oceny, o przyznaniu pomocy społecznej w określonej wysokości uwzględniającej, z jednej strony, sytuację wnioskodawcy oraz zgłoszoną potrzebę, a z drugiej możliwości finansowe organu. Kolegium, oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście uwag zawartych w decyzji z dnia [...] r., stwierdziło, że organ I instancji przyznał J. P. zasiłek celowy w wysokości 170,00 zł na pokrycie wydatków na energię elektryczną i wywóz śmieci, jako że te potrzeby nie zostały zaspokojone przez skarżącego we własnym zakresie. Zdaniem organu II instancji rozstrzygnięcie decyzji nie zawiera jednak stanowiska organu w przedmiocie pozostałych zgłoszonych potrzeb w zakresie zakupu węgla i leków. Jedynie w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że potrzeby te zostały już przez wnioskodawcę zrealizowane (na kwotę 860,93 zł) przy pomocy dostępnych mu środków finansowych, co oznacza, że wykorzystał on w tym zakresie własne możliwości bez konieczności wsparcia środkami pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło przy tym, że przedmiotem jego oceny w niniejszej sprawie jest wyłącznie stanowisko organu I instancji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków na energię elektryczną i wywóz śmieci zajęte w zaskarżonej decyzji. Póki co bowiem organ I instancji nie rozstrzygnął w formie decyzji administracyjnej pozostałych żądań wnioskodawcy w zakresie węgla i leków. Według organu II instancji, niezależnie od decyzji z dnia [...] r., którą organ I instancji pozytywnie rozpatrzył część wniosku J.P. (dot. energii elektrycznej i wywozu śmieci), Kierownik GOPS powinien ustosunkować się w drodze decyzji do wniosku w zakresie pozostałych zgłoszonych potrzeb (dot. węgla i leków). Od kolejnej decyzji I instancji stronie również będzie przysługiwało odwołanie do Kolegium. W ocenie SKO organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnił swoje stanowisko, co do przyznanego świadczenia łącznie z podaniem środków, jakimi dysponował na tego rodzaju pomoc w okresie rozpatrywania sprawy. Przedstawione dane, co do wysokości środków finansowych, jakimi organ dysponował, w sposób oczywisty tłumaczą wysokość indywidualnie przyznawanych zasiłków. Kwota, jaką przyznano skarżącemu zaskarżoną decyzją przewyższa bowiem wysokość średniego zasiłku, który w pierwszym kwartale 2009 r. wyniósł 99 zł. Wobec tego trudno uznać, aby przyznany stronie zasiłek celowy dyskryminował jego osobę, skoro jego wysokość jest wyższa od średniej wysokości zasiłku celowego. Ponadto w 2009 r. skarżącemu przyznano, oprócz pomocy wynikającej z zaskarżonej decyzji, jeszcze dwukrotnie zasiłki celowe w wysokościach 386,94 zł i 150 zł, a więc również przekraczających średnią wysokość zasiłku celowego w gminie. Odnosząc się następnie do podniesionej w odwołaniu konieczności uzyskania pieniędzy na spłatę długów, SKO podkreśliło, że spłata zadłużeń (długów, kredytów, pożyczek) nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. powtórzył w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji i wniósł: o przyznanie zasiłku celowego w wysokości 1.072,90 zł ze względu na jego sytuację życiową, a w szczególności z uwagi na posiadane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i wskazania zawarte w tym orzeczeniu dotyczące okresowej opieki osoby drugiej, potraktowanie go, jako osobę nieposiadającą żadnych źródeł utrzymania oraz uznanie, że w związku z leczeniem jest nie tylko osobą niezdolną do pracy, ale także potrzebującą dodatkowych środków na leczenie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że w ramach tej kontroli sąd nie jest uprawniony do przyznania bądź odmowy przyznania określonego uprawnienia bądź świadczenia, o które strona skarżąca ubiegała się w toku postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. orzekająca o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji w sprawie przyznania J.P. zasiłku celowego w wysokości 170 zł na pokrycie wydatków na energię elektryczną i wywóz śmieci. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego aktu administracyjnego stanowił art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W ocenie Sądu, użyty w cytowanym przepisie zwrot "może" świadczy o tym, że ustawodawca oparł konstrukcję zasiłku celowego na zasadzie uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji publicznej rozpoznając konkretny wniosek o przyznanie zasiłku celowego, po uprzednim ustaleniu sytuacji rodzinnej i finansowej wnioskodawcy oraz przeanalizowaniu własnych możliwości finansowych, nie jest zobligowany do przyznania rzeczonego świadczenia, a wręcz przeciwnie przyznanie świadczenia pozostawione jest jego uznaniu. W uzasadnieniu decyzji opartej na uznaniu administracyjnym organ winien zatem ze szczególną starannością wyjaśnić stronie, dlaczego przyznał świadczenie bądź odmówił przyznania świadczenia w określonej wysokości, czyli wskazać, jakimi kryteriami kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie i dlaczego dał w danym przypadku prymat słusznemu interesowi obywatela bądź też interesowi społecznemu. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Z powyższym stanowiskiem koresponduje także dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 (Lex nr 2994150), zgodnie z którym z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organy odpowiedzialne za udzielenie pomocy dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Nie można również pominąć wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1553/04 (Lex nr 192950), w myśl którego uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Sąd, przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że decyzje organów obu instancji w sprawie przyznania J. P. zasiłku celowego w wysokości 170 zł z przeznaczeniem na pokrycie wydatków na energię elektryczną i wywóz śmieci odpowiadają obowiązującym przepisom prawa. Przede wszystkim w motywach wydanego rozstrzygnięcia Wójt Gminy C., a w ślad za nim organ odwoławczy logicznie i rzeczowo wyjaśnił, jakimi przesłankami kierował się przyznając sporny zasiłek celowy w takiej, a nie innej wysokości. Co istotne, organ I instancji wskazał, jakimi środkami finansowymi dysponował, przyznając rzeczone świadczenie i w jakiej średnio wysokości przyznawał zasiłki celowe. Jak wynika z akt sprawy w budżecie gminy C. w roku 2009 na realizację zasiłków celowych zaplanowano 55.000,00 zł, z czego na kwartał przypadała kwota 13.750,00 zł. Z kwoty 13.750,00 zł na dzień wydania decyzji, czyli na dzień [...] r. do dyspozycji organu I instancji pozostało zaledwie 2.750 zł, przy czym na rozpatrzenie oczekiwało jeszcze 29 wniosków o przyznanie zasiłku celowego. Do dnia wydania decyzji 76 osobom wypłacono 111 zasiłków celowych na łączną kwotę 11.000,00 zł. Średnia wysokość zasiłku celowego wynosiła 99 zł. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że J. P. domagał się przyznania zasiłku celowego w wysokości 1.027,90 zł, chcąc przeznaczyć rzeczoną kwotę na uregulowanie rachunków za energię elektryczną, wywóz śmieci, zakup węgla i leków. Wnioskodawca utrzymywał się z zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie i z posiadanych przez siebie środków zakupił już węgiel i leki, a do opłacenia pozostały rachunki za energię elektryczną i wywóz śmieci na łączną kwotę 166,97 zł. Powyższe potrzeby uzasadniały więc w pełni przyznanie skarżącemu świadczenia pomocowego w wysokości 170 zł za przeznaczeniem na pokrycie wydatków za energię elektryczną i wywóz śmieci. Co istotne, kwota przyznanego zasiłku, czego jak się wydaje nie dostrzega sam skarżący w całości pokrywała rachunki za wywóz śmieci oraz prąd i była niewątpliwie zdeterminowana wysokością środków finansowych, jakimi w tym okresie organ dysponował. Nie bez znaczenia jest dodatkowo fakt, że Wójt Gminy C. przyznał rzeczony zasiłek celowy w wysokości znacznie przewyższającej średnią wysokość pomocy udzielanej innym podmiotom potrzebującym pomocy, która to wysokość kształtowała się na poziomie 99 zł, pomimo tego, że sytuacja rodzinna i finansowa skarżącego była korzystniejsza od innych wnioskodawców, nieposiadających w ogóle dochodów czy też pochodzących z rodzin wielodzietnych bądź patologicznych. Rację ma przy tym Kolegium twierdząc, że organ I instancji w decyzji administracyjnej z dnia [...] r. wypowiedział się wyłącznie w kwestii wniosku skarżącego, co do energii elektrycznej i wywozu śmieci. Oznacza to więc, że w przedmiocie zasiłku na zakup węgla i leków powinno zostać wydane odrębne rozstrzygnięcie, od którego skarżącemu będzie przysługiwało prawo do złożenia odwołania. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z argumentami skarżącego, że wysokość przyznanego świadczenia pomocowego była uzależniona od trybu, w jakim rozwiązano z nim stosunek pracy, od istnienia tzw. "układu przestępczego", czy też od wysokości wynagrodzeń radnych i wójta gminy. Te elementy, co starały się prawidłowo wyjaśnić organy administracyjne, pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem rozważań organów pomocowych były z jednej strony sytuacja materialna strony i jej potrzeby, a z drugiej strony własne możliwości finansowe, co znalazło zresztą wyraz w motywach podjętych rozstrzygnięć. Zarówno Kolegium, jak i Wójt Gminy logicznie i spójnie wyjaśnili, jakie konkretnie przesłanki zadecydowały o przyznaniu rzeczonego zasiłku celowego w wysokości 170 zł. Reasumując, Sąd po przeanalizowaniu zgromadzonej w sprawie dokumentacji w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie stwierdził istotnych uchybień przepisom prawa materialnego i formalnego, a wyjaśnić trzeba, że wyłącznie takie błędy mogłyby skutkować wyeliminowaniem wydanych w sprawie decyzji z obrotu prawnego. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. B.C.